村民自治組織的結構分析

摘 要：從組織的視角來審視當前村民自治組織組織的結構，可以發現其存在著村民會議與村民代表會議的失衡、村委會與村民小組的斷裂、權力機構與工作機構的矛盾等問題。究其原因，村民自治組織目標的變異導致了結構的失衡，結構失衡又會使得村民自治組織資源缺乏、決策集權、溝通不暢。因此，從現代組織的角度優化村民自治組織的結構是發展村民自治組織的重要方向。

關鍵詞：村民自治組織；現代組織；結構分析

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0045-03

把村民自治組織當作一個組織來研究是解決當前村民自治困境的一個新的視角。組織最大的特點是能完成單個個人無法完成的任務，這就需要人與人之間的分工與協作，形成穩定的、制度化相互關系，組織內部所形成的穩定的、明確的相互關系就是組織的結構。村民自治組織內部包含著特定的結構，參與其中的村民在組織結構中充當一定的角色，推動村民自治組織按照特定的軌跡運行。

一、村民自治組織結構及其現狀

根據《村委會組織法》，村民自治組織由村民大會、村民代表大會、村委會和村民小組組成。村民會議由18歲以上的全體村民組成，是村民自治體系中的最高權力機構，涉及村民利益的村莊重大事項必須經過村民會議的討論決定才能辦理，村民會議的召開有嚴格的規定，只有村莊十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村2/3以上的戶的代表參加，村民會議才算合法，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過才算有效，村民會議一般由村委會召集，但村莊1/10以上的村民提議，也可以召開村民大會；村民代表會議是由村民按照一定的比例推選出的代表組成，村民代表會議討論決定村民大會授權的事項；村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其職能是：辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；村民小組是村委會和村民的聯系者，其職責主要是在村委會的領導下，貫徹村民會議的決定和村委會布置的工作。

村民自治組織的四個機構：村民大會、村民代表大會、村委會和村民小組共同構成了村民自治組織體系。在村民自治組織結構中，村民大會和村民代表大會是權力機構，村委會和村民小組是工作機構，村民自治組織就是通過權力機構作出決策，在工作機構的溝通、引導和督促下由村民共同完成村民自治組織設定的目標。

在理想狀態下，村民自治組織中的村民大會、村民代表大會、村委會和村民小組相互分工，相互協作，各司其職，形成穩定而高效的組織結構。然而，預設中的組織結構畢竟只是一種理想類型，現實中的村民自治組織結構并不如預設中的那樣完美，主要表現在：第一，村民會議與村民代表會議的失衡。村民會議和村民代表會議是村民自治組織中的權力機構，在實際運行中，兩者之間的關系主要有兩種類型：一種是強村民會議，弱村民代表會議。村民會議是村民自治組織的權力機構，村民代表會議只是補充。另外一種是強村民代表會議，弱村民會議。村民會議作為村最高權力機構的地位不突出，村民代表會議行使著實際的權力[1]。不管是強村民會議，弱村民代表會議還是強村民代表會議，弱村民會議，都表現出村民會議與村民代表會議的失衡。第二，村委會與村民小組的斷裂。村委會和村民小組都是村民自治組織的工作機構，應該共同協調、互相配合完成相關的政務以及村民自治組織權力機構所作出的村務的決策，而在實踐中村委會很少能做到與村民小組的對接，甚至在有的地方村民小組名存實亡，缺少了村民小組這一環節，村委會直接面對村民，降低了村民自治組織工作機構的工作效率。第三，權力機構與工作機構的矛盾。村民自治組織的權力機構和工作機構在實踐中 也表現為兩種形式：一種是強權力機構，弱工作機構。即村民會議和村民代表會議在村民自治運作中居主導地位，村民委員會對村民會議和村民代表會議負責；另外一種結構是強工作機構，弱權力機構。在這種結構，村委會居于主導地位，村民會議和村民代表會議地位不突出，甚至可有可無。權力機構和工作機構都是村民自治組織中不可或缺的一部分，兩者誰強誰弱都不利于村民自治組織的發展。

二、村民自治組織結構失衡的原因：目標變異

組織目標決定結構，不存在一種適合于所有組織的普遍性結構形式，只有那些適應特定時代環境、能生存下來并且幫助目標完成的組織結構才是好的結構。組織結構還具有過程性，是隨著時代的發展而不斷變化的。中華人民共和國成立以后，村級組織的結構在不斷地發展變遷。建國初期，為了解決小農經濟分散落后，力量薄弱、增產緩慢的問題，解決農民的溫飽問題，同時也為國家生產更多的糧食和工業原材料，廣大農村采取了由互助組到初級社，再由初級社向高級社發展的鄉村組織形式，這些過渡組織的結構具有一定程度的彈性和靈活性，很好地適應了社會主義過渡時期的外部環境，推動了組織目標的完成。社會主義改造完成以后，中國的國際國內形勢仍然嚴峻，生產力水平還很落后，在客觀上要求中國必須選擇一條既有利于實行高積累，又有利于集中有限的人力、財力、物力投入優先發展重工業的計劃經濟體制。人民公社的組織結構具有剛性、集權的特點很好地契合了國家資源集中的目標，將分散、封閉的農民很好地組織起來，向國家提供了大量的農業資源，在特定的時代里出色地完成了歷史所賦予的使命。改革開放以后，特別是農村實行家庭聯產承包責任制以后，面對失序、混亂的農村社會，面對廣大農民改善基層管理、發展基層民主、促進農村經濟社會發展的強烈要求，從客觀上決定了村民自治組織必須是一個結構扁平、自由、分權的組織，只有這樣的結構才能適應新時期農村發展的形勢。

村民自治組織結構的每一部分都履行特定的功能，如村民代表大會履行重大村務的決策、監督的功能，村委會則承擔著執行村民代表大會的決策和管理村務的功能，村民小組履行聯絡村民、小范圍內討論醞釀村務等等的功能。組織結構的每一部分都參與組織活動，共同協作、相互制衡，維系村民自治組織的正常運行。當村民自治組織目標受到各種社會力量的影響發生變形時，首先發生改變的是組織結構，村委會、村民大會、村民代表大會、村民小組的功能和權利被組織結構中的其他部分替代，結構內部缺乏相互協作和制衡的機制，整體結構失去平衡。村民自治組織結構失衡主要有三種情況：當前最普遍的是權力機構與執行機構的矛盾，實際上是村委會與村民代表大會或者村民大會的矛盾，通常又表現為村委會對村民代表大會或者村民會議功能和權力的侵蝕，在這種情況下，村民自治組織的決策權、執行權、管理權全部集中在村委會，缺乏結構上的制衡再加上沒有民主監督，大權獨攬的村委會就隱含著村干部隨時會濫用權力的危險，這樣的結構是有利于村干部階層實現他們的目標的，是村干部階層在博弈中占有強勢地位而改變村民自治組織目標的結果；村民自治組織結構失衡的第二種狀況存在于村民會議與村民代表會議之間，這是權力機構內部的矛盾，通常的情況是村民大會很少或者從來沒有召開過，只是以村民代表大會來替代，當一般群眾失去決策權與監督權時，一旦發生利益沖突，將會是很難調和的矛盾；村民自治組織結構失衡的第三種狀況是村委會與村民小組的斷裂，這是執行機構內的矛盾，村委會有時是取村民小組而代之，剝奪它的權力，有時是把不屬于其責任范圍內的任務強壓在村民小組上，最終造成了村民自治組織執行機構內部的不協調。執行機構和權力機構之間的矛盾、權力機構內部的矛盾、執行機構內部的矛盾都充分展現了村民自治組織結構的不協調，這種不協調的根源是組織目標發生變異，而組織結構的變異又對組織的其他元素即組織資源、組織決策、組織溝通產生影響。

三、結構失衡的后果：資源缺乏、決策集權、溝通不暢

結構失衡會導致村民自治組織資源缺乏。村民自治組織資源的缺乏主要體現在政治資源的流失和經濟資源的不足，不管是政治資源的流失還是經濟資源的不足，都與村民自治組織結構失衡有直接關系。村民自治組織的政治資源流失與其結構失衡有著密切的聯系，組織內部結構不平衡，不能形成有效的協作和制約機制，受到內部或者外部勢力的干擾，如鄉鎮政府的干擾和村莊某一階層的干擾時，缺乏協作和制約的村民自治組織不能形成有效的自我保護，鄉鎮政府很容易地侵蝕了本應屬于村民自治組織的職能，鄉村的一些階層也輕而易舉地將自身的目標附加在村民自治組織上，直接導致了村民自治組織政治資源的流失；村民自治組織的經濟資源不足也與其結構不平衡息息相關，越來越深入農村的市場化要求產權清晰化以及農村稅費改革后村級財務的惡化，農村公共事業和公益事業支出捉襟見肘，村民自治組織結構失衡更加劇了這種趨勢，村民自治組織的經濟資源總量不足，使用效率低下。

結構失衡會導致村民自治組織決策的成本升高，進而使民主決策理想化，難以實現。村民自治組織權力機構與執行機構的矛盾、執行機構內部村民小組與村委會的矛盾以及權力機構內部村民大會與村民代表大會的矛盾，表現出村民自治組織內部各結構間的職權不清晰，職權的矛盾和沖突就會降低決策的效率，提高決策的成本，組織決策很難按照有利于組織發展的方式進行，村民自治民主決策的要求很難實現，決策集權于某一結構成為村民自治組織難以達到自治目標的最重要原因。

結構失衡會導致村民自治組織溝通效率降低。與村民自治組織結構密切相關的一個概念是有效管理跨度，有效管理跨度是指組織的某一結構所能控制和協調組織成員的數目，實現有效管理的前提是相互之間的信息交流以及對成員組織行為的有效控制，當組織成員人數超過組織的有效管理跨度時，組織溝通就很容易出現問題。村民自治組織是一個較為龐大的組織，“一般的村委會下轄的人口1 000～3 000人左右，有的多達8 000～9 000人，個別村多達萬人以上。”[1]龐大的組織規模，又缺少強有力的中間組織，失衡的組織結構很難實現對組織的有效管理，信息溝通自然是效率低下。

四、優化村民自治組織結構

現代組織理論認為，有效的組織結構必須包含以下基本的特征：要有效率和效能、具備創新能力、具備靈活性和適應性、有利于人力資源的發揮和發展、有利于整合和協調。這其中最重要的是組織內部各部分之間要互相促進、互相制約，形成一種平衡。村民自治組織要優化組織結構，就必須在其結構內部形成一種協調和制約機制，特別是要解決其權力機構和執行機構之間的矛盾。而要解決這個矛盾，唯一的方法是把村民自治組織的決策權從村委會收回到村民大會或者村民代表大會的手中，使決策、執行、監督能相互分開和相互制約。強化村民自治組織的權力機構，就要在村民會議和村民代表會議下設立與村委會相區別的執行機構，包括會議召集機構和監督機構。

會議召集機構的主要職能是召集村民大會或者村民代表大會，把這個職能從村委會中剝離出來，獨立形成一個機構。它本身沒有權力決定村民會議或者村民代表會議的召開，只有當村委會或者村民依法提出召開會議時，會議召集才能啟動。設立會議召集機構，能夠很好地解決村民會議和村民代表會議召開難的問題。《村委會組織法》規定： 1/10的村民聯名或者1/3以上的村民代表聯名就可以召開村民會議，但當村民會議或村民代表會議的召開涉及到村委會的利益時，村委會就有可能不召集。會議召集機構的設立很好地解決了這樣的問題，平衡了村民自治組織權力機構和執行機構之間的矛盾。

監督機構是專門監督村民自治組織的機構，傳統意義上的“民主監督”過于寬泛，監督主體和監督客體都不是很明確、具體，監督的效果很不明顯。監督機構可以直接對村民自治組織進行監督，也可以根據村一般村民的意見要求村民自治組織的相關部分公開、解釋村務和財務，提高村務、財務的透明度和監督的可操作性。

總之，要優化村民自治組織的結構，必須要提高村民自治組織的適應性和靈活性，促進其各部分間的平衡和制約，要根據組織環境和組織目標的變化實行變革，使村民自治組織對組織環境的變化具有較強的適應能力，能夠對組織環境的變化做出自覺的、主動的反應，而不是被動的、被迫地適應環境。