淺議老齡化背景下中國護理社會救助的建設與發展

摘 要：受老齡化的影響，中國老年人長期護理已成為一個值得關切的社會問題，特別是貧困老年人的長期護理更是這個問題的焦點和難點。在分析護理社會救助建設必要性的基礎上分析中國老年人護理的現狀與不足，在借鑒美國護理社會救助經驗的基礎上提出中國老年人護理救助未來發展的出路，以便于為政府發展這一項目提供政策性的建議。

關鍵詞：老齡化；護理社會救助；建議

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0105-02

在社會保障制度建立之初，社會護理救助并未受到太多的關注，但是隨著人口老齡化的加劇，老年人的長期護理已成為當今社會需要直接面對的一個問題，照顧貧困老年人不僅給家庭帶來沉重的負擔，更給社會保障帶來巨大壓力，由此針對貧困老人建立的老年人長期護理救助必然在未來社會發揮重要的作用。

一、老齡化背景下護理社會救助建設的必要性

老年人護理社會救助是針對低收入貧困老人（包括獨居老人和純老家庭的老人）實施的，以提供上門護理、護理補貼、機構照顧為內容的社會救助制度。救助的對象指的是收入水平低于一定的標準，因患有慢性疾病或意外傷害導致部分喪失或全部喪失自理能力的貧困老年人口。現代社會建立老年人護理救助已成為迫在眉睫之事，原因在于：

（一）化解高齡危機，迎接老齡化社會的挑戰

人口的老齡化是產生老年人的長期護理需求的最重要的客觀因素，中國自實行計劃生育政策以來，人口結構呈現出“未富先老”、“老齡化”、“高齡化”、“撫養系數高”等特點。大量的老年人需要長期護理，但大部分老年人都沒有足夠的經濟實力來支付護理費用，而護理救助制度不僅能給老年人以物質上的關懷，也可在一定程度上給予他們精神上的安慰，不僅使得老人在急需護理時獲得救助保障，更重要的是幫助一部分老年人重新恢復自理能力，鼓勵老年人自立。

（二）緩解老年貧困，提高老年人生活質量

疾病是造成老年人貧困的重要原因，中國人口的醫療負擔在逐年加重，而老年人相對于其他群體，身體免疫力低，患慢性病的幾率更大，老年人護理救助制度雖然并不是預防老年貧困發生的制度安排，但是它在緩解老年人貧困程度惡化方面起著保底作用，而且對于進入晚年、喪失勞動能力而又百病纏身的老人來講也是一種精神慰藉。

（三）減少子女負擔，緩解傳統家庭養老模式壓力

在中國，家庭成員為日常生活能力下降的老年人提供日常生活照料和一部分力所能及的健康照顧一直在整個長期護理體系中扮演著重要角色，但是，隨著人口老齡化現象加劇，家庭結構也在發生變化，長期的醫療費用護理所需的服務會給他們的家庭帶來沉重的負擔，而老年人護理救助主要是針對低收入貧困老人的救助，因此對于失業人員以及在非正規就業領域就業的老年人子女也能起到間接的保護作用。

（四）社會保障不全面引致的長期護理保險需求

中國社會保障“低水平、廣覆蓋、雙方負擔、統賬結合”的特點致使中國的基本醫療保險無法覆蓋全部人群，且現行的基本醫療保險保障深度、力度上的不足，醫療服務層次單一，社區的老年健康服務不到位，長期護理類型的健康服務項目未能進入基本醫療保險，這一切都使得轉為老年人提供長期護理救助項目迫在眉睫。

二、中國護理社會救助的供需分析

（一）護理救助制度發展不均衡

和較完善的城鎮老人護理救助政策相比較，農村老人護理救助制度相對薄弱。居家養老服務補貼政策也相對滯后，一些優惠補貼也只提供給城市居民所有。事實上，隨著農村青壯勞動力的大量外流，傳統的家庭照料的提供者急劇減少，獨居老人和純老家庭老人迅速增加，農村老人對居家護理服務需求更強。

（二）救助對象范圍窄

受戶籍制度的影響，現在中國護理救助的實施對象主要針對本地戶籍老年人，沒有或很少能涵蓋到外來老年人，有當地戶籍才可以享受救助的規定很難擴大護理救助的實施的范圍，特別是在勞動力流動迅速加大的今天，僅限于戶籍制度的護理救助在發揮保障貧困老年人生活方面的功能必然會受到影響。

（三）護理機構和人員匱乏

根據《2010中國衛生統計年鑒》的統計數據，中國自改革開放以來為老年人提供長期護理服務的療養院與護理院的數量增長緩慢，護理服務人員總體素質不高，無論從數量還是質量方面都不能滿足當前城鄉老年人的護理服務需求。護理救助的服務內容僅限于生活護理，護理專業化程度不高，難以提供相對專業的醫療護理服務。

（四）管理不合理，救助方式單一

老年護理服務職能分屬不同政府行政部門管理，各種服務形式和享受待遇等政策相互獨立，沒有形成相互銜接的制度體系，老年護理服務的公共資源綜合利用、公平性和效率等受到很大限制。目前各地發放“服務券”、“代幣券”和“居家養老消費券”，而非現金方式，雖然這種方式能夠保證護理救助的針對性，但也缺乏一定的靈活性，難以充分滿足貧困老年人的各種需求，補貼標準相對不高。

三、美國長期照料服務體系介紹

（一）美國的長期照料服務機構

美國的長期照料服務按提供場所來說分為三類：第一類：機構服務，即由長期照料服務專門機構提供服務。第二類：社區服務，即在社區的小型服務機構，主要有日間照料中心。第三類：居家服務，即在老年人家庭提供服務。

（二）美國長期照料服務的內容

為了適應老年人失能水平、居住格局、接受服務的偏好以及收入和教育水平的差異性，美國長期照料服務的內容上十分復雜。目前主要有個人照料主要側重于老人日常生活照料；健康照料主要側重非治療性的健康服務；社會心理服務即提供咨詢、精神慰藉等；居住服務即提供住房。

（三）服務體系改革的導向

從發展趨勢看，美國長期照料服務體系的發展方向有三個特點：一是多樣化，以滿足老年人的各種服務需求；二是專業化，即長期照料服務發展越來越成熟，越來越規范；三是居家照料服務將成為主流，這樣，老年人可以盡可能不改變生活方式，在自己熟悉的環境里頤養天年。總體來說，美國長期照料服務體系方興未艾，未來將是一個多變和改革的新階段。

四、中國老年人護理社會救助的出路

建立貧困老年人長期護理制度是中國未來醫療改革的必然選擇，美國是以市場為主導的混合型的醫療保障模式，對中國的啟示是：

（一）加強老年人護理救助制度和法制化建設

制度是解決問題的關鍵，政府需要開展深入的調查研究和相關的立法調研，探索頒布適合中國國情的護理保險法，以法律法規的形式明確規定國長期護理保險的護理等級，護理標準、繳費標準、繳費年限等，以從制度上和法律上解決中國老年人護理服務問題。

（二）建立統一的老年人護理救助管理機構

在符合中國國情的基礎上，建立上至中央政府的部級主管單位，下至地區和基層管理的救助機構，明確其職能，統籌安排不同類型的護理項目，協調不同供給主體提供的服務，對不同內容、不同等級的照護服務實行統一管理，為構建符合中國國情的長期照料服務體系提供組織保障。

（三）大力發展長期照料服務機構和設施

在大力發展居家養老和社區長期護理的同時，適當、逐步擴大公辦長期護理機構的規模，增加服務種類，并引入競爭機制，鼓勵社會力量參與長期護理服務的供給，建立科學的長期護理需求評估制度，改變私立護理機構服務不佳的現狀。

教育部門要填補老年護理服務專業缺失現狀，開設多層次的老年護理學課程，實現老年護理服務人員的職業化，對志愿者、輔助人員開展培訓，提高護理人員的社會地位和待遇。

（四）制定相應的標準體系和配套制度

從實際出發，借鑒美國以及其他國家經驗的基礎上，加快建立符合中國國情的長期照料服務體系，如確定失能老年人長期照料服務分級指標體系、受益人準入制度、服務人員考試進修制度、受益人申訴制度、服務質量檢查制度等系列配套制度。

總之，老齡化的沖擊下老年人對于長期護理的需求已經越來越迫切，而中國的老年人長期護理目前還僅僅是處于萌芽階段，需要政府和社會各界共同努力，共同配合保障護理救助制度的發展和壯大，應對即將到來的人口老齡化高峰。

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[責任編輯 陳鳳雪]