中國農村社會保障制度建設研究

摘 要：農村社會保障體系是中國社會保障體系的重要組成部分。加快完善農村社會保障體系，對于促進農村經濟發展、扎實推進社會主義新農村建設、全面構建和諧社會，具有極為重要的意義。在對我國農村社會保障體系基本概況的了解基礎上，分析了農村社會保障體系建設中存在的問題，并且提出了建立和完善農村社會保障制度的幾點建議。

關鍵詞：農村；社會保障；制度

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0042-02

引言

農村社會保障體系是國家社會保障體系的重要組成部分，是指在農村這一特定區域范圍內所施行的社會保障和福利事業。由于我國現今社會是建立在半殖民地半封建社會基礎上的，勢必使城鄉分割的“二元”社會經濟形態在相當長的時間內存在，因此，以耕地作為基礎生存保障的農民的社會保障幾十年來未得到應有的重視。隨著農村改革的深入和經濟的發展，建立與完善農村社會保障制度，對加快我國社會保障制度建設，完善社會主義市場經濟體制，促進農村經濟可持續發展，具有十分重要的意義。

一、中國農村社會保障體系建立概況

民政部自1987 年以來，以由點到面逐步推開，基本上建立起范圍不同、標準有別的農村基層社會保障體系框架。即在欠發達地區以扶貧、救災救濟、優撫安置為主；中等地區在上述工作的基礎上，發展福利生產，安置有勞動能力的殘疾人，舉辦福利事業，收養孤寡老人，開展群眾性的互助儲金活動，幫助有困難的人，達到互助、互保的目的；富裕地區在上述工作基礎上，開展以社區為單位的農村社會養老保險和救災合作保險。1992 年，全國已經建立以敬老院、社會保障基金會以及群眾優待和“五保”統籌為主干的農村基層社會保障網絡的鄉鎮已達1.45 萬個，約占全國鄉鎮總數的30%。全國還有17.4 萬個村民委員會建立了救災扶貧互助儲金會，人會農戶近5 000 萬戶，儲備資金達16 億元，政府投入的救災扶貧周轉資金近17 億元。1992 年民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》，且在廣大農村開展了社會養老保險的試點工作。自此，農村社會養老保險開始在全國推行。到1997 年底，全國已有30 個省（自治區、直轄市）的2 000 多個縣參與，投保的農民達8 200 多萬人，投保金額達120億多元，已有39.4 萬農民領取養老金。同時，在一些地區進行了合作救災保險的試點工作。1999 年，全國開展合作救災保險的試點縣也已達102個，救災理賠支出約為8 700 萬元。在農村社會養老保障開始進入制度化建設階段的同時，農村合作醫療制度也有了鞏固與發展，參加合作醫療的面不斷擴大，醫療條件有了較大改善。國家還實施了扶貧攻堅計劃，每年國家用于扶貧的資金達100 多億元，全國農村貧困人口已由1978 后的2.5億人下降到2000 年的4 000 萬人，占世界貧困人口的比重由1/4 下降為1/20。自1995 年，農村最低生活保障制度有了初步建立。全國已有997個縣市建立了農村最低生活保障制度，即根據各地自身條件確定保障標準，除按時發放救濟糧款外，還對保障對象在稅收、水電、上學、醫療等方面給予優惠。這一制度正在全國逐步推廣。2007 年，國務院印發《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》；2008 年，全國所有涉農縣（市、區、旗）全部建立了農村低保制度；2009 年底，農村低保對象達到4 759 萬人，占農村人口的比重為5.4%，與城市低保占5.5%的比重相當。又如，新農保制度按照試點工作安排，2009 年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，2020 年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

二、社會保障制度建設與發展的可喜之處

總的來說，近些年來農村社會保障事業取得長足發展，具體表現在以下幾個方面。

1.覆蓋范圍不斷擴大。近年來，各項農村社會保障制度的覆蓋范圍迅速擴大。例如，新農合制度從2003 年下半年開始試點，僅用了5 年多時間，到2008 年就提前實現了全覆蓋的目標。參保人數從2003 年的幾千萬人增加到2009 年底的8.33 億人，參合率達94.2%，成為我國參保人數最多的一項社會保障制度。

2.保障標準不斷提高。在推進農村社會保障制度建設的過程中，隨著經濟社會發展和國家財力的增強，短短幾年內我國已多次提高農村社會保障標準，更好地保障了農村居民的基本生活和基本醫療需要。

3.管理監督不斷加強。在農村社會保障制度體系不斷健全的同時，有關部門和許多地方政府還采取了一系列措施，強化管理和監督。一是加快推進信息化建設。特別是根據多數農村社會保障項目直接針對個人的特點，不少地方都在加快建設以個人為單位的農村社會保障信息系統。二是加強各項農村社會保障資金的財務管理。建立健全各項農村社保資金的財務管理辦法，將各項農村社保資金全部納入財政專戶，實行收支兩條線管理。

4.投入力度不斷加大。各級財政對農村社會保障投入力度的持續加大，是農村社會保障制度建設加快推進的重要保障。特別是近年來，中央和地方財政在安排預算時，都把農村社會保障作為改善民生的重點予以傾斜，各級財政安排的農村社會保障補助支出大幅增加。

三、我國農村社會保障存在的主要問題

當前，我國農村社會保障面臨的主要存在以下幾個問題。

1.對農村社會保障制度建設的認識還不到位。雖然現在各級政府對農村社會保障制度的重要性已有足夠多的認識，但無論是政府部門還是實際工作部門對農村社會保障制度建設的認識都還有一定的偏差。

2.政府投入少，保障范圍窄，覆蓋面小，保障水平低。在我國，參加社會保障的農村居民仍然是少數，大多數的農民并沒有進入社會保障的安全網。同時，社會保障能力也很脆弱，主要表現在保險基金數量不大，保障水平非常低。

3.農村社會保障制度的發展模式尚不清晰。經過幾年的克難攻堅，新型農村合作醫療和農村最低生活保障的制度框架逐步清晰，農村新型養老保險也開始試點，但這些制度還有許多問題值得進一步研究。

4.農村社會保障管理體制有待理順，管理水平亟須提高。農村社會保障的機構協調遠遠不夠，經辦機構薄弱。管理的高成本抵消了制度的積極功效。監督體制不完善，很多項目實際上還處于主管部門自我監督的狀態，農民作為受益主體參與管理監督社會保障事務的問題還未受到重視。

5.農村社會保障法制不健全，政府在農村社會保障制度發展中的地位和作用并不明確。農村社會保障制度法律建設的滯后，使農村社會保障制度的差異性過大，不符合公平原則以及保障內容不夠全面，制度的可操作性不強。總之，目前我國農村社會保障的框架還不夠成型和完善，區域差別較大，保障范圍有限，保障水平較低，存在制度上需要加以系統設計和完善，體系上需要加以科學健全與規劃等問題。

四、完善中國農村社會保障制度的幾點建議

1.加強農村社會保障制度的研究，借鑒國外成功經驗。建議國家有關職能部門和高等學校、科研院所加強農村社會保障制度的專題研究，深入農村，調查了解農村社會保障工作的實際，查找原因，研究切實可行的實施農村社會保障制度的途徑和方法，供決策層參考，以盡快構建和完善符合中國農村實際的社會保障制度。與此同時，中國應當在結合國情的前提下，借鑒國外的有益經驗，縮短摸索周期，加快推進農村社會保障工作。借鑒成功的經驗，對于完善中國農村的社會保障制度具有十分重要的意義。

2.理順農村社會保障管理體制，明確政府的責任主體地位。中國農村社會保障制度發展緩慢的原因是多方面的，但農村社會保障薄弱的最根本原因，是政府對農村社會保障責任承擔的缺位。在農村社會保障制度建設中，政府應當充當主角，承擔主導責任，全面統籌管理農村社會保障工作。概括而言，政府責任主要包括領導管理責任、引導責任、利益主體的協調責任和資金的監管責任等。政府應當構建和經濟發展水平相適應的農村社會保障制度的基本框架，制定農村社會保障制度建設的遠景規劃與近期規劃，理順管理體制，徹底消除“條塊分割、多頭管理”現象，使管理機制更加統一、規范、有序。在政府的多項職責中，其監管職責尤為關鍵。政府應通過建立民主、科學的農村社會保障的監管機制，強化對農村社會保障資金的收繳、運營、發放等具體業務環節的監管責任，實行業務公開和信息定期發布制度，增強工作的透明度。

3.建立穩定的農村社會保障資金來源渠道。解決農村社會保障資金，一方面，要加快農村經濟的發展、壯大，增強自身“造血功能”，從而為農村社保資金提供可靠的來源；另一方面，政府應當擴大財政在農村社保方面的支出，并確保資金落實到位與有效運轉。同時，應積極推動多渠道籌集農村社會保障資金。參照國際經驗，鼓勵“第三部門”參與社會保障建設，對中國農村社會保障事業的發展尤其必要。建立適應市場經濟發展的、多渠道籌集農村社會保障資金的機制，既可以緩解國家財政壓力，又可以動員多方力量來籌集更多的資金。具體可行的做法包括：借鑒福利彩票、體育彩票發行方面積累的經驗，發行社會保障彩票。從社會廣泛募集資金：開征社會保障稅，積極動員及接納社會捐贈等。

4.盡快構建和完善農村社會保障法律體系。中國社會保障的立法建設是薄弱環節，應當盡快出臺《社會保障法》，特別就農村社會保障問題進行專章規制，就農村社會保障應遵循的原則、農村社會保障的主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標準、社會保障的監督、法律責任等方面做出明確具體的規定，使中國的農村社會保障工作真正實現“有法可依”。同時，各級人大和政府可以根據各地農村的實際。在不與全國性法律法規抵觸的前提下，“因地制宜”地出臺相應的地方性法規、規章，以便于農村社會保障工作的順利實施。

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[責任編輯 高惠琦]