建立規(guī)范的農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的必要性

摘 要：為了規(guī)范農(nóng)村公路財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付，考慮農(nóng)村公路投資的主體、現(xiàn)行農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的缺陷及農(nóng)村公路建設(shè)資金的大規(guī)模投入，提出建立規(guī)范的農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的必要性和緊迫性，指出規(guī)范的農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的取向應(yīng)為基于公平與效率原則，提出考慮區(qū)域運(yùn)輸需求、財(cái)力狀況，以公式化方式確定轉(zhuǎn)移支付額。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金，轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村公路，運(yùn)輸需求，財(cái)力狀況

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）17-0046-03

引言

近幾年，農(nóng)村公路得到快速發(fā)展，截至2011年，農(nóng)村公路總里程達(dá)到356.40萬(wàn)公里，占公路總里程的86.79%。現(xiàn)行體制下農(nóng)村公路建設(shè)所需資金主要來(lái)自于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政，中央和省市級(jí)財(cái)政投入農(nóng)村公路建設(shè)的資金以補(bǔ)助的形式撥付，具有補(bǔ)助性質(zhì)。按照“十一五”期間中央政府投資農(nóng)村公路的比例，中央政府投資不到1/3。加大農(nóng)村公路建設(shè)，是中國(guó)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期策略。從中國(guó)財(cái)力情況看，財(cái)政資金大量集中在中央及省一級(jí)，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難，農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)模大，地方政府很難繼續(xù)承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)的投資主體。

2011 年4 月24 日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部《關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2011]22號(hào)），提出“根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要與財(cái)力可能，建立以公共財(cái)政為基礎(chǔ)、各級(jí)政府責(zé)任清晰、財(cái)力和事權(quán)相匹配的投融資長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)普通公路的持續(xù)健康發(fā)展”的總體要求。農(nóng)村公路是普通公路的主體，具有很強(qiáng)的公益性、公共性，這些特性決定農(nóng)村公路投資主體為政府，資金的撥付方式應(yīng)通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行。而從目前農(nóng)村公路資金按 “凡建即補(bǔ)”方式撥付看，這不能算是真正意義上的轉(zhuǎn)移支付，要實(shí)現(xiàn)《若干意見(jiàn)》中提出的總體要求，建立一套規(guī)范的農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付方式勢(shì)在必行。

一、從農(nóng)村公路的投資主體分析

由于農(nóng)村公路的基礎(chǔ)性、公共性，政府作為農(nóng)村公路的投資主體在理論界基本達(dá)成共識(shí)。但應(yīng)把哪級(jí)政府作為投資主體在理論界是有爭(zhēng)議的。目前主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村公路屬于俱樂(lè)部公共產(chǎn)品，應(yīng)該由各級(jí)地方政府承擔(dān)供給主體的責(zé)任。《公路法》第八條規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)縣鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)村公路的建設(shè)、維護(hù)的主要任務(wù)。《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》（中華人民共和國(guó)交通部 [2006]第3號(hào)令）第四條具體規(guī)定，“農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)由地方人民政府負(fù)責(zé)。其中，鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)建設(shè)；在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下，村道由村民委員會(huì)按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設(shè)。”

雖然法律和規(guī)定已經(jīng)明確了農(nóng)村公路的承擔(dān)主體，但有學(xué)者如劉勇、張慶（2007）從分稅制改革后財(cái)力主要集中于中央和省兩級(jí)，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難的角度，提出中央政府或者省級(jí)政府應(yīng)成為農(nóng)村公路建設(shè)的投資主體。

確定投資主體為哪級(jí)政府不能僅僅考慮受益范圍，更重要的是要考慮以下幾個(gè)因素：一是政府間的職責(zé)劃分；二是哪一級(jí)政府支出更有效；三是政府的財(cái)力狀況。根據(jù)政府間職責(zé)劃分的原則，中央政府負(fù)責(zé)穩(wěn)定政策、再分配政策的實(shí)施。地方政府負(fù)責(zé)受益范圍存在于某一區(qū)域的地方公共產(chǎn)品的實(shí)施。

近幾年，城鄉(xiāng)居民收入的絕對(duì)值在拉大，各年份相對(duì)值也都超過(guò)3倍，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家之一。同時(shí)，中國(guó)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展差距大，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展及不平衡。農(nóng)村問(wèn)題、區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)目前主要的社會(huì)問(wèn)題，是中國(guó)的一個(gè)全局性問(wèn)題。只有中央從全局著眼，通過(guò)政策的傾斜，才能最終達(dá)到財(cái)富的均等化。

政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，其實(shí)是一種財(cái)富的分配，中國(guó)目前二元社會(huì)結(jié)構(gòu)擴(kuò)大化，與前一時(shí)期交通基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)、區(qū)域配置不均等有著必然的聯(lián)系。大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資于城市及發(fā)達(dá)地區(qū)，這種公共基礎(chǔ)設(shè)施投入上的差異加劇了中國(guó)地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。農(nóng)村公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以以農(nóng)村公路的投資為契機(jī)，改變基礎(chǔ)設(shè)施的分配格局，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)村問(wèn)題、區(qū)域均衡發(fā)展問(wèn)題都是當(dāng)前中國(guó)的一個(gè)重要問(wèn)題，從社會(huì)的穩(wěn)定、再分配的職能，從解決的效率及中國(guó)財(cái)力分配狀況看，都應(yīng)由中央政府承擔(dān)農(nóng)村公路的投資主體（或者主體之一）。如果將中央政府定位為農(nóng)村公路的投資主體，大量的財(cái)政資金將通過(guò)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行，建立規(guī)范的農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付制度提到日程上來(lái)。

二、從大規(guī)模的農(nóng)村公路建設(shè)資金的投入分析

近幾年來(lái)，黨中央高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，加快農(nóng)村公路建設(shè)是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基本策略選擇。“要想富，先修路”，公路基礎(chǔ)設(shè)施促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用早已被人們認(rèn)可。但我們也應(yīng)看到，農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目不但投資巨大，而且占用大量的土地，在農(nóng)村公路建設(shè)面臨良好發(fā)展機(jī)遇的背后，必須進(jìn)行冷靜思考，在土地、資金等條件的約束下，如何合理安排建設(shè)序列使農(nóng)村公路的建設(shè)進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

全國(guó)農(nóng)村公路的建設(shè)始于2003年，從2004年開(kāi)始，對(duì)農(nóng)村公路的投資逐年增加。表1為2005—2011年國(guó)家對(duì)農(nóng)村公路投資狀況，從絕對(duì)數(shù)看，除了2010年，每年農(nóng)村公路投資都比上年有所增加；從農(nóng)村公路在公路總投資的比例看，2005—2011年農(nóng)村公路占總投資的比例平均為22%。說(shuō)明近幾年國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村公路的投資。

從中央政府投資看，“十一五”期間，中央對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)投入資金達(dá)1978億元，年均遞增30%。 “十二五”全國(guó)農(nóng)村公路發(fā)展目標(biāo)是到2015年農(nóng)村公路總里程達(dá)到390萬(wàn)公里，國(guó)家將繼續(xù)加大投資力度。隨著國(guó)家公路建設(shè)投資轉(zhuǎn)向普通公路（主體為農(nóng)村公路），各級(jí)政府將加大對(duì)農(nóng)村公路的投資力度，而且交通運(yùn)輸部規(guī)定2012年后農(nóng)村公路財(cái)政資金將全部通過(guò)政府轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行，這急需一套科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村公路轉(zhuǎn)移支付制度，來(lái)指導(dǎo)農(nóng)村公路建設(shè)資金的分配和使用。

三、現(xiàn)有農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題分析

目前，中國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)資金在地方自籌資金到位的情況下，上級(jí)（包括中央、省和市）根據(jù)修建農(nóng)村公路的里程及等級(jí)，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)采用“凡建即補(bǔ)”的轉(zhuǎn)移支付方式。規(guī)范的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付應(yīng)能體現(xiàn)效率與公平原則，中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公路資金的轉(zhuǎn)移支付未能體現(xiàn)效率與公平原則。從效率角度看，現(xiàn)行農(nóng)村公路建設(shè)決策基本上是行政命令，除了縣級(jí)農(nóng)村公路進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)，鄉(xiāng)、村級(jí)農(nóng)村公路基本沒(méi)有進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)，也就是說(shuō)農(nóng)村公路的建設(shè)沒(méi)有從效率角度去衡量是否建設(shè)。從公平角度看，“凡建即補(bǔ)”的投資政策往往造成富裕地區(qū)由于修路多而得到的補(bǔ)助也多，相反，貧困地區(qū)得到的補(bǔ)助較少，從而出現(xiàn)所謂的“馬太效應(yīng)”。

表2為2010年中國(guó)東、中和西部農(nóng)用地公路密度。從表2可看出，農(nóng)村公路地區(qū)分布極其不平衡，東部地區(qū)農(nóng)用地公路密度是中部地區(qū)的1.89倍，是西部地區(qū)的4.33倍。雖然近幾年農(nóng)村公路得到了較快的發(fā)展，對(duì)方便農(nóng)民出行，改善農(nóng)村面貌、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用，但也應(yīng)看到農(nóng)村公路的發(fā)展存在著地區(qū)間發(fā)展不平衡這一問(wèn)題，應(yīng)該說(shuō)這與現(xiàn)階段農(nóng)村公路財(cái)政投資政策有著很大的關(guān)系。

自2003年開(kāi)始的大規(guī)模農(nóng)村公路建設(shè)基本任務(wù)是通鄉(xiāng)通行政村，決策依據(jù)主要是政府命令，截至2011年農(nóng)村公路通村率達(dá)到99%以上，第一階段的通鄉(xiāng)通村農(nóng)村公路建設(shè)基本完成。新一階段的農(nóng)村公路建設(shè)由過(guò)去以建設(shè)為主向‘鞏固、提高、完善’方向轉(zhuǎn)變。新一階段的農(nóng)村公路建設(shè)不能再僅僅依據(jù)行政命令，也要考慮效率。同時(shí)，作為基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村公路，其資源的分配要考慮公平，向均等化方向發(fā)展。

財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，尤其是以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，是緩解地區(qū)間財(cái)政能力差異、保證落后地區(qū)的公共服務(wù)達(dá)到基本水準(zhǔn)的最重要手段。從農(nóng)村公路的建設(shè)來(lái)看，不同的地區(qū)財(cái)力是不同的，如果按區(qū)域的財(cái)力進(jìn)行建設(shè)，勢(shì)必造成富裕地區(qū)由于財(cái)力充足而建設(shè)的多，落后地區(qū)由于財(cái)力缺乏能投入的農(nóng)村公路建設(shè)的資金就少，從而造成貧富地區(qū)擁有農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量差距懸殊。公平的農(nóng)村公路建設(shè)資金轉(zhuǎn)移支付，就是使擁有不同財(cái)力的區(qū)域，都有足夠的資金，投入到有效的農(nóng)村公路建設(shè)中，從而使各區(qū)域享有基本相等的農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施。

四、規(guī)范的農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的取向分析

規(guī)范的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付應(yīng)體現(xiàn)公平與效率原則。中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村公路資金的轉(zhuǎn)移支付未能體現(xiàn)公平與效率原則，從農(nóng)村公路建設(shè)決策看，基本上是行政命令，沒(méi)有考慮效率；從資金撥付看，“凡建即補(bǔ)”這樣一種投資方式，雖然能體現(xiàn)誰(shuí)投資誰(shuí)受益，但由于富裕地區(qū)資金多，修路也多，得到的補(bǔ)助也多；相反，貧困地區(qū)得到的補(bǔ)助少，產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，可見(jiàn)這種資金撥付方式?jīng)]有考慮公平原則。基于公平與效率原則，農(nóng)村公路財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)應(yīng)為區(qū)域的運(yùn)輸需求及財(cái)力狀況。

規(guī)范的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付從形式上看，應(yīng)采用公式化確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家看，上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（包括整體或?qū)ｍ?xiàng)）早已采用公式化撥付形式，如加拿大、澳大利亞、德國(guó)及英國(guó)實(shí)行的均等化撥款，印度聯(lián)邦財(cái)政委員會(huì)（Finance Commission）的無(wú)條件撥款也采用的是公式分配的方式。2011年7月1日財(cái)政部公布《2011年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)[2011]392號(hào)），辦法中對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出列出了詳細(xì)客觀的公式。由此可見(jiàn)，我國(guó)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付也在向公式化方向轉(zhuǎn)變。中國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不均衡，地方財(cái)政薄弱，大量的資金需要通過(guò)上級(jí)撥付，公式化的轉(zhuǎn)移支付能避免操作的隨意性。

綜上所述，系統(tǒng)研究規(guī)范化的農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付勢(shì)在必行，從理論上可彌補(bǔ)目前農(nóng)村公路財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付理論的缺失；從實(shí)踐看，可有效解決目前農(nóng)村公路區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題，從而為消除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，解決“三農(nóng)問(wèn)題”提供平臺(tái)。科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付要體現(xiàn)公平與效率原則，在轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額上應(yīng)體現(xiàn)向貧困地區(qū)傾斜，在形式上采用規(guī)范的公式化方式。