深圳市非戶籍人口服務管理問題探討

摘 要：深圳作為一個典型的移民城市，非戶籍人口和流動人口的大量涌入與不斷流動，一方面為深圳的城市發展提供了充足的勞動力資源，另一方面也對城市的可持續化發展提出了新的挑戰。非戶籍和流動人口的管理是深圳市當前和今后一段時期面臨的主要挑戰，深圳市需要從城市長遠發展的戰略高度制定人口管理政策，創新人口服務管理模式。

關鍵詞：人口特征；非戶籍人口；人口服務管理

中圖分類號：F243 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0113-03

一、深圳市近10年非戶籍人口變化特征

人口遷移與流動是深圳人口的最基本特征。通過對深圳第五次和第六次人口普查數據的分析統計表明，近十年來深圳非戶籍人口在年齡結構、性別結構、人口區域分布、受教育程度、產業結構、勞動力結構等方面都發生了顯著的變化。主要體現在如下幾個方面。

1.人口結構“倒掛”現象依然嚴重，但非戶籍人口增長速度下降，非戶籍人口比例逐年下降。

2010年六普數據顯示，深圳非戶籍人口總量接近800萬人，占常住人口比重高達77.09%。但從年均增長率來看，從2000—2010年10年間，深圳市非戶籍人口增加213.73萬人，增長36.55%，年平均增長率為3.66%，遠遠小于戶籍人口年均10.47%的增長率。

2.深圳非戶籍人口大部分處于青年期，深圳繼續處于旺盛的“人口紅利”期。人口的性別結構由“男少女多”轉變為“男多女少”。非戶籍人口性別比由2000年的95.27上升到120.33，10年間深圳人口性別比上升了25.06個百分點，深圳非戶籍人口性別比出現顯著改變。這與深圳實施產業結構調整，發展高科技產業政策緊密相關。

3.深圳非戶籍人口素質在逐步提高，文盲率在快速降低，受過高等教育的人口明顯增加。但在總體上深圳非戶籍人口素質仍然偏低，未來人口結構的調整與優化工作任重道遠。

10年來，深圳非戶籍人口中具有專科和本科大學程度的人數增加了近33萬人，初中及以下文化程度人數明顯下降。但與北京市每10萬人中31 499人具有大學程度、上海市每10萬人中21 952人具有大學程度相比，還是有較大差距。

4.深圳第三產業從業人員在迅速增加，但以制造業為主的第二產業仍然是吸納勞動力的主要渠道。根據“六普”數據，盡管2010年深圳第三產業從業人員比2000年大幅增加146.11萬人，達到293.80萬人。但制造業從業人員仍占絕對多數，達從業人口的65.70%。

5.對應深圳市的產業結構與布局，非戶籍人口主要居住在寶安、龍崗等傳統制造業城區，工業城區非戶籍人口占全市非戶籍人口的73.65%。這一現象與產業結構分布基本一致，反映出人口分布與經濟發展水平與產業分布方向的密切相關性。

二、深圳市非戶籍人口服務管理面臨的挑戰

總之，深圳市龐大的非戶籍人口存在的現狀將持續相當長時期，非戶籍人口管理工作是一項長期的艱巨任務。深圳非戶籍人口服務管理面臨的巨大挑戰主要表現在以下方面：

1.非戶籍人口信息統計工作難度大

信息采集與更新是非戶籍人口管理與服務的重要基礎，但在實際工作中，深圳市非戶籍人口信息采集工作存在范圍廣、難度大、落實難等問題，集中表現為登記信息不全和動態更新不及時。統計分析表明，高達40%的非戶籍人口來深不滿2年，能堅持到5年以上的只有4.17%。現實中，出租屋居住人員變動頻繁，加之服務管理人員不足，非戶籍人口漏報、少報的情況較為普遍。

2.非戶籍人口信息共享亟待加強

翔實準確的人口數據是準確判斷人口形勢，實施科學決策的重要依據。盡管深圳各政府部門建立了比較完善的網絡體系，但由于部門網絡相對獨立，采集渠道和統計口徑不一，離開信息資源缺乏整合，造成人口信息資源無法實現共享。如公安機關有常住人口基本信息，是以戶籍和辦理居住證人口為統計對象。出租屋綜合管理辦公室是社區實有人口和流動人口信息。計生部門只有18—59歲常住和流動人口基本信息以及配偶子女簡要信息。

3.基本公共服務資源短缺

2000年以來，深圳市15歲以下和60歲以上非戶籍人口呈不斷增加趨勢，加大了對義務教育、公共文體設施、醫療服務、社會保障的需求；而占90%的16—59歲勞動人口，加大了就業保障、住房保障等公共服務資源的需求。

盡管深圳按照常住人口配置公共服務設施，但公共資源仍然不足，公共服務供給能力有限。在非戶籍人口子女義務教育、公共文體設施、就業保障、醫療服務、住房保障等方面還遠遠不能滿足現實需求。

4.社會治安管理形勢嚴峻

“六普”數據表明，深圳市非戶籍人口中20—34歲的青年人達到463萬，占全部非戶籍人口的54%以上，受教育程度多數在初中以下。由于這一部分非戶籍人口年輕、相當部分人口受教育程度較低，往往工作不穩定、生活缺少保障，流動性強、季節性遷移明顯，大多數在制造業和服務業從事第一線工作，成為潛在的社會不安定因素；在這些非戶籍人口聚居的地方，大多居住環境惡劣，安全缺少保障，無照經營、“黑車”營運、制販假冒偽劣商品、非法行醫等問題多發，對城市的公共治安帶來極大的挑戰。

5.管理法規體制不完善

現有的非戶籍、流動人口管理條例、法規存在明顯的缺陷和問題，為城市人口管理帶來極大政策性阻礙。一是戶籍制度使自發性的人口流動與現有的戶籍屬地管理體制之間產生制度性沖突，人戶分離帶來一系列社會問題。二是非戶籍、流動人口權益保障制度不完善，非戶籍人口在很大程度上不能分享城市發展成果。享受均等化的義務教育、醫保、社保等基本公共服務。三是非戶籍、流動人口管理制度的協調性不夠。目前，缺乏全國性的、統一的流動人口管理法規、條例，各地在非戶籍、流動人口管理實踐中沒有權威依據，地方性法規的區域有效性特點使得極易出現地區間利益沖突。

6.人口融合與多元文化

深圳市非戶籍人口來自全國31個省市自治區，包括全部56個民族，是典型的移民城市。深圳市非戶籍人口地域構成的廣泛性和文化背景的多元性，構成了深圳市獨特的多元性移民社會，其主要特征是人口流動性大、社會開放、多元文化并存。而人口年齡構成的年輕化，使深圳社會的這些特征更加明顯。

三、深圳市非戶籍人口服務管理政策建議

人口管理是國家行政管理的一項基本制度，需要綜合運用行政、法律、稅收、規劃、市場、福利、信息等各種手段，夯實人口管理系統的基礎，吸引人口主動接受管理，合理引導人口流量和流向，從而有效調控城市的人口規模，保障區域內的社會融合進程。

1.更新人口服務管理理念

流動人口管理理念需要適應全國流動人口管理模式的轉變，從單純的治安管理發展到管理與服務并重。一方面，政府努力實現公共服務的均等化，為流動人口營造公平的社會生活環境；另一方面，要充分發揮市場機制的調節作用，加強政府部門的服務管理職能，形成部門合力，通過增加流動人口就業成本和生活成本，從而達到調控常住人口總量、優化區域人口結構的目標。

同時，深圳市需要放長眼光，把流動人口、非戶籍人口，特別是青年人口作為寶貴的人力資源，構建吸引高層次、高素質、高學歷、高技能人口的政策體系和環境。

2.提升人口信息管理水平

首先，要規范非戶籍人口登記內容，建立人口信息監控和核查制度，提高租賃人口信息統計準確性、及時性和完整性；建立非戶籍流動人口信息的社會化采集系統，進一步加強流動人口信息網上申報工作，積極探索非戶籍人口管理社會化聯動機制。

其次，在人口管理基礎設施上，要加快推進建立實有人口信息各部門共享、定期更新的高效信息管理平臺，實現對人口、企業、地理空間信息的動態跟蹤和各部門信息資源的聯通共享。以社區為平臺，在社區層面編織社區公共服務民心網，整合各部門在基層的服務管理資源，破解各部門信息溝通渠道不暢，“縱向應用充分，橫向協同不足”，以及人口信息準確度不夠，動態更新不及時的難題。

3.擴展和完善居住證功能

事實證明，居住證是在現有戶籍制度框架下最能體現現代人口管理理念的制度平臺。要以“責權利相統一”為準繩，結合法律、稅收等行政性限制措施，實現人口準入及分類管理；對持有長期居住證的人口逐步增加社會福利和其他權益，在就業、醫療、社保、教育、住房保障等方面逐步賦予居住證與戶籍居民基本相當的待遇，為居住證制度與戶籍遷入政策直接對接創造條件。

要強化居住證的綜合管理職能，拓展居住證在商業、金融、就醫、就學、出境入境等領域的服務功能，將個人居住、就業、社保、納稅、子女義務教育、醫療保險、駕照、貸款、信用等信息納入居住證管理平臺，盡快實現“一卡多能、一卡通用”；增加居住證持有人的查閱功能，讓其了解可享受的基本公共服務內容。

4.改革完善積分入戶制度

深圳市2010年9月以來推行的積分入戶制度，為非戶籍人口入戶提供了一個常態化通道。

在積分入戶制度的改革上，首先，要合理調整技術技能和投資納稅遷戶政策，放寬高學歷型人才入戶條件，適度放寬投資納稅遷戶政策條件要求，適度降低投資納稅遷戶核準政策標準。其次，繼續完善積分入戶實施辦法，以積分入戶制度為載體，建立綜合評價式入戶政策體系，形成對條件準入式入戶政策體系的有益補充。第三，適度調整政策性遷戶規定，繼續擴大積分入戶渠道的政策覆蓋面。

5.促進非戶籍人口社會融合

社區是非戶籍、流動人口遷入和融入城市的終點，應重視和加強社區在非戶籍、流動人口融入當地社會過程中的作用。把管理與服務相結合，在對非戶籍人口合法權益的保護中實現管理。通過宣傳引導、均等化服務、鼓勵非戶籍人員參與社區管理等方式，提升非戶籍、流動人口的主人翁意識和責任感、義務感。要與時俱進，深入研究新生代非戶籍、流動人口的特點，提供有針對性的服務管理，幫助他們盡快融入當地社會生活。

6.探索人口管理法制建設

目前有關流動人口服務管理的法規分布在不同的法律規章中，沒有全國統一的流動人口管理法律、法規，現行政策規章多是地方性法規或政府規章，部分政策法規或過于籠統缺乏操作細則，或覆蓋面不夠造成一些工作難以開展。

深圳可以利用擁有立法權的優勢，在探索制訂全國統一的規范流動人員服務管理的法律法規、建立全國統一的流動人員管理機構等頂層設計問題上先行先試。

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[責任編輯 杜 鵑]