農村文化服務供給的財稅政策支持研究

摘 要：農村是我國公共文化服務體系建設中的一個相對薄弱的領域。當前，加快農村公共文化服務體系建設具有特殊的重要性。財政作為政府履行職能的政策工具、保障手段和制度基礎，在農村公共文化服務體系建設過程中如何履行職責，已成為社會各界關注的焦點。農村公共文化服務供給是建設新農村文化的重要環節。但我國農村公共文化供給仍然存在一些問題。因此，從農村公共文化服務供給的現狀出發，探討農村公共文化服務的財稅政策，進一步闡述文化服務供給主體多元化的可行性、供給對象均等化的必要性，以加快提高我國農村文化服務供給的水平。要根據政府事權劃分，整合現有財政資源，優化財政支出結構；建立農村公共文化服務的獎懲機制和信息反饋機制。要通過細化事權，科學界定各級政府的農村基本公共文化服務供給責任，優化服務供給框架，提高農村公共文化服務質量；借鑒“文化例外”的原則，建立穩定增長的投入機制；根據基本公共服務均等化思路，建立規范合理的轉移支付制度。

關鍵詞：農村文化服務；多元化；財稅政策

中圖分類號：D422.7；F812 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）17-0144-02

引言

黨的“十七大”報告明確提出“要推動社會主義文化大發展大繁榮”。財政作為政府履行職能的政策工具、保障手段和制度基礎，在此過程中如何履行職責，已成為社會各界關注的焦點。農村公共文化事業作為向農民提供教育、知識和休閑娛樂的重要載體，對解決“三農”問題，促進社會主義新農村建設具有重要的社會功能。多年來，我國農村公共文化事業發展一直相對滯后。在全面建設社會主義新農村、構建和諧社會的時代背景下，明確界定農村公共文化事業，以政府為主導發展農村公共文化事業，推進我國農村文化和經濟、政治、社會的協調發展，促進農民素質乃至全民素質和國家競爭力的整體提升，無疑具有重要的現實意義。

分析研究農村公共文化事業及其財政投入的現狀及其存在的問題，對進一步制定合理的財稅政策，促進我國農村公共文化服務水平具有積極的意義。因此，提高農村公共文化服務水平應當從管理方式的創新入手，加大農村文化建設的資金投入，推進農村公共文化服務水平和能力的進一步提高，從而使廣大農民受益。公共財政建設的目的是滿足社會公共需要，因此界定社會公共需要范圍是明確財政責任的邏輯起點。具體到農村文化領域，研究其中的社會公共需要是財政履行好自身職責的首要問題。相對于城市，受限于經濟發展水平、地域特點和文化傳統、文化建設現狀等因素，農村文化建設中的社會公共需要有其特殊性。滿足農村文化建設中涉及文化選擇導向上的社會公共需要任務更加艱巨。

一、關于我國農村文化服務的研究綜述

鑒于我國對公共文化服務的研究目前還處于起步階段，還沒有成熟權威的理論成果，因而對其涵義的界定尚未明確化。但國內學術界、政府或相關部門在闡述公共文化服務時，都將之與政府公共服務職能以及國家文化事業建設聯系在一起，置于公共文化服務體系的探討之下，認為公共文化服務是由公共部門或準公共部門共同生產或提供的，以滿足社會成員的基本文化需要為目的，著眼于提供全體公眾的文化生活水平和文化素質，既給公眾提供基本的精神文化享受，也維持社會生存與發展所必需的文化環境與條件的公共產品和服務的行為。溫家寶總理在2008 年政府工作報告中提出，政府在文化建設中的職能作用主要有兩個方面：一是構建覆蓋全社會的公共文化服務體系；二是加強公益性文化事業建設。

自我國提出“新農村”建設以來，關于我國農村文化服務的研究也逐步受到學者的重視。政府在文化建設中的職能作用主要表現為構建覆蓋全社會的公共文化服務體系和加強公益性文化事業建設兩個方面。財政部門要緊緊圍繞政府公共文化服務內容和實現路徑，擺正位置，明確責任。針對我國國情的特殊性，在此主要綜述國內學者的一些觀點和研究結果。一些學者提出，我們必須充分認識農村文化建設財政投入的意義和作用。目前，農村文化建設相對滯后，農民文化生活比較貧乏，城鄉文化發展水平差距較大，不僅制約著農村經濟社會發展、農業增產和農民增收，也制約著全面建設小康社會目標的實現。加大農村文化建設財政投入力度，既是財政服務政治，也是公共財政為社會共同需要提供公共產品和公共服務的要求，還是引導農村消費，發展農村文化產業，培植新興財源的重要舉措。

所以，呼吁各級財政部門對于農村文化建設的意義和作用要充分認識和高度重視，明確責任，調整支出存量結構，適當安排增量，提高文化事業費支出特別是農村文化事業支出在財政總支出中的比重，建立農村文化發展經費保障機制。尹長云（2008）認為，農村文化產品有效供給不足、農村文化服務方式單一，其主要根源在于農村公共文化服務供給市場發育程度不成熟，體制不順、機制不活，投入不夠，基礎設施落后。需要政府進一步加大公共財政投入力度，完善農村公共文化服務的機制，規范文化市場秩序，擴大服務項目，改變服務方式。

另外，國內眾多學者對農村公共文化產品提供方式的市場化的必要性進行了研究。其中，熊巍、胡洪曙（2002）提出，由于農民對公共文化產品的非全面顯示偏好和我國農民的非理性不符合帕累托最優條件的前提假設，所以，公共文化產品最優供給理論不能被完全運用到我國農村公共文化產品供給中來。疏仁華（2007）提出，在堅持文化正確方向的前提下引進民間投資，使得農村的公共文化供給市場化，在政府的公共文化供給中引入競爭機制的同時，不斷培育農村文化的內生機制。李長龍（2006）等認為公共文化服務體系與農村民辦機制并駕齊驅，農村公共文化供給配置帕累托最優的重點應該放在發展民辦文化上。陳堅良（2007）認為，在農村公共文化服務中，要充分發揮市場在文化資源配置中的重要作用，逐步形成農村文化市場主體，調動各方力量的積極性，參與農村公共文化的供給，吸引各界投資農村文化產業，造就有影響的農村文化品牌。考慮到農村公共文化產品的特殊性，如消費者的地域集中性、局限性以及公共產品供求雙方的信息不對稱性等因素，由市場供給一部分公共文化服務可能更有效率。而在農村公共產品和服務的提供上，加強市場競爭將會提高政府的效率，促進資源的充分利用。

公共產品供給部分市場化，有利于滿足作為消費者的農民對農村公共文化的多樣化需求，大大擴展農民公共產品消費的選擇集合。因此，在市場因素不斷滲入農村、農民對農村公共文化產品需求日益增長和多樣化的現實背景下，我國農村公共產品的供給體制需要市場機制的介入。借鑒義務教育階段中小學經費保障機制改革的經驗，以機制設計為先導，確定一定時間段的政策目標、資金規模、人均最低經費投入標準和具體落實的時間表，分階段分步驟地加大投入規模。同時，將農村公共文化投入增長情況作為上級政府對下獎懲機制的重要參考因素，確保農村公共文化服務投入科學有序、穩定增長。

二、我國農村文化服務的現狀

在農村，農民除了看電視、聽廣播以外，少有其他文化娛樂活動，有的地方也僅局限于在重大節日時搞些文化娛樂活動?！霸缟下犽u叫，白天聽鳥叫，晚上聽狗叫”，是許多貧困地區農村文化的真實寫照。近幾年來在國家和有關方面的支持幫助下，廣播電視“村村通”工程，一些農村配套修起了圖書室、娛樂廣場等文化活動場所，但大部分時間卻門庭冷落、形同虛設。一些農民自發組織的業余文藝演出隊，由于缺乏科學籌劃和專業指導，更缺乏經費保障，無法生存發展，只能勉強支撐。

農村文化服務主體單一，服務績效低下從現實來看，我國農村的文化服務基本上是由政府供給，企業及非贏利性組織很少參與到這一服務中來。在政府財力有限的情況下，僅靠政府的單方面投資導致了農村文化服務經費投入相對其他公益性事業嚴重偏少，農村文化服務的基礎設施匱乏，文化服務人員的業務素質欠佳等現象。而且，過去有限的農村文化服務也主要是通過設立鄉鎮文化站并由它來提供的，雖然各級政府財政也投入了一定的農村文化事業經費，但僅有的一點經費也主要是用于供養鄉鎮文化站的工作人員，極少用于為農民提供文化服務，因此，農村文化服務的績效很低，得不到農民群眾的認可。建立量化的農村公共文化服務評價機制，從投入、產出、效果等三個層面設立評價指標，將農民在文化活動選擇上的滿足程度、具體活動的參與人數、具體活動在農村的覆蓋面等數據作為參考因素，納入評價考核指標體系。

三、對存在問題的改進

針對我國農村目前的公共文化服務現狀中存在的一些問題和不足，本文認為應該從以下幾方面作出補充和完善。

1.要保障公共文化服務體系建設的資金投入。堅持存量適度調整、增量重點傾斜的原則，逐步加大政府用于農村公共文化建設的財政投入比重，形成財政支援農村公共文化服務體系建設的資金穩定增長的長效機制。要引導商業銀行加大對農村公共文化服務設施、文化產品生產和流通等領域的金融服務力度；可以采取財政補助、信貸貼息、參股經營、融資擔保等方式，鼓勵和引導社會各方面資金投向新農村公共文化服務體系建設。

2.注重財政支出的績效評價，建立農村公共文化服務的獎懲機制和信息反饋機制。建立量化的農村公共文化服務評價機制，從投入、產出、效果等三個層面設立評價指標，將農民在文化活動選擇上的滿足程度、具體活動的參與人數、具體活動在農村的覆蓋面等數據作為參考因素，納入評價考核指標體系。建立財政轉移支付評價、監督、考核機制，參考義務教育階段中小學經費保障機制改革的經驗，實行經費安排使用的定期報告制度，提高上級政府獎勵資金在轉移支付中的比重。財政部門要以基本公共服務均等化為手段，逐步加大對農村文化建設的投入力度，建立中央和地方分項目、按比例分擔的經費保障機制，優化服務供給內容和程序，提高服務質量，推動農村文化建設邁上新臺階。

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[責任編輯 高惠琦]