廣西終身教育體制機制建設探析

摘 要：創建全程性、連續性、開放性和多元化的終身教育體制機制，是終身教育體系改革的重點與難點，本文從闡述終身教育體系與終身教育體制機制的特點入手，闡明了建構體制機制是完善終身教育體系制度保障的基本觀點，同時提出了廣西終身教育體制機制建設的五大基本路徑。

關鍵詞：廣西；終身教育；體制機制；建設；探析

中圖分類號：G72 文獻標識碼：A

一、終身教育體系與終身教育體制機制

（一）終身教育體系

終身教育體系指教育系統和社會機構為社會成員提供一生參與有組織學習機會的教育制度安排和網絡，是一個國家或地區按照終身教育思想，根據社會發展和教育發展規律，為達到一定教育目標所構建的各級種類教育、各種教育形態的有機綜合教育系統。比如《中華人民共和國教育法》明確提出“建立和完善終身教育體系”，實質就是“建立適應時代發展要求的、貫穿人的一生的、教育內部溝通的、面向社會開放的、面向未來發展的嶄新的制度和體系”。終身教育體系的建立，是教育自身發展的必然選擇，它包括兩方面的內容：其一是通過社會組織，建立各種教育機構，提供各種教育的場所和機會，建立和架構一個學習者能夠終身受到教育的體系，最大限度地創造學習條件，使人們在不同階段和不同層次的各種學習需求的實現得到保障。其二是促進個人的終身教育，使每一個社會成員在一生中能持續地學習，以滿足其在一生中各個時期各個階段的各種學習需求。

終身教育體系具有如下特點：一是教育體系的開放性，即盡可能有效地向社會開放；二是教育體系結構的有機聯系和協調一致，即要建立各種類型、各種形式和各個層次教育的有機聯系和終身教育的教育網絡，最終實現各級各類教育之間的溝通和銜接；三是教育體系內部不同教育形式和教育類型之間具有包容性，人文教育與科學教育、普通教育與職業教育相互滲透、相互融合。統整性、持續性、開放性的終身教育體系的最高目標是如《終身教育：面向21世紀的教育哲學》所說的“達到人人是學習之人，處處是學習之所，時時是學習之機，事事是學習內容的境界”。

終身教育體系是一個復雜的系統。它涉及正規教育與非正規教育，學校教育與非學校教育，學歷教育與非學歷教育，涉及家庭教育、社區教育、學校教育、社會教育及基層組織內部等各種教育類型和學習場所。因此，終身教育包括一切教育性質、教育類別、教育形式、教育方式和教育內容中的所有組成部分和環節；終身教育不是各種教育的簡單疊加，而要打破各類教育間的隔離狀態，協調好相互間的關系，使之密切配合，互相促進和發展，以實現教育促進人的全面發展和提高人的全面素質的根本目的。總之，要把整個教育系統納入終身教育體系之中，同時又要把終身教育貫穿在整個教育思想系統之中。

（二）終身教育體制機制

體制是國家機關、企事業單位在機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱，如政治體制、經濟體制等。

從廣義上講，體制和機制都屬于制度范疇，既相互區別，又密不可分。制度，通常是指社會制度，是指建立在一定社會生產力發展水平基礎上，反映該社會的價值判斷和價值取向，由行為主體（國家或國家機關）所建立的調整交往活動主體之間以及社會關系的具有正式形式和強制性的規范體系。

體制，是制度形之于外的具體表現和實施形式，例如領導體制、經濟體制、軍事體制、教育體制、科技體制等。一種制度可以通過不同的體制表現出來，如社會主義經濟制度下存在多樣化的經濟體制。機制是從屬于制度的。機制通過制度系統內部組成要素按照一定方式的相互作用實現其特定的功能。機制運行規則都是人為設定的，具有強烈的社會性，如競爭機制、市場機制、激勵機制等。

二、建構體制機制是完善終身教育體系的制度保障

（一）從法理的視角上看

國家憲法不僅明確規定了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，而且強調了公民的基本權利和義務。接受教育是我國公民的基本權利之一，包括老年人在內的所有公民都有接受教育、享受教育的基本權利。因此，我國憲法是建構終身教育的體制機制的法律總依據，是我國公民接受教育、享受教育的根本性制度保障。

（二）從體制機制的內涵上看

體制是社會活動的組織體系和結構形式。體制具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特點。體制作為一種價值取向，一旦形成就確定了發展的模式、路徑。體制是完善終身教育體系的推手。機制主要指社會有機體各組成部分之間的相互聯系、相互作用的方式。機制具有自組織性的特點。機制是完善終身教育體系的運作方式。

（三）從體制機制的功能與作用上看

體制一旦建立，對制度的實施和完善起著重要的作用，表現為：一是將制度的原則規定具體化，使之更符合實際、更易于實施；二是促進制度的鞏固、發展和完善。機制隸屬于并內涵于制度和體制，無論制度還是體制都必須通過一定的機制才能有效運行和更好地發揮作用。機制在社會發展中具有十分重要的作用，有時甚至關系到事業的成敗。正因為如此，完善終身教育體系的法律和宏觀政策一旦確立，須立即建構終身教育體系的體制機制，確保終身教育體系的有效運行、發展和完善。

（四）從成功實踐經驗的視角看

借鑒發達國家的成功經驗我們不難發現：各國推行終身教育改革的核心目標之一就是構建終身教育體系及其與該體系匹配的機制。

1997年，時任美國總統克林頓在區情咨文中就《美國2000年教育目標法》的實施提出“四大目標”和“十大原則”，其中最高目標是：“每一個美國成年人必須堅持終身教育”；在“十大原則”第九條中強調：“21世紀的教育必須擴展為終身教育，終身教育之路導向美好的未來，美國人不論年齡有多大，都必須有機會學習新的技能。”這一原則已經關注到終身教育對國家和個人的價值，關注到了終身教育機會的均等問題，有力推動了美國終身教育保障政策的研究與完善。1999年，英國發表《學會成功》白皮書，計劃建立一個全國、地區和地方的計劃、組織和投資體制，設立一個投資16歲后教育與培訓的全國學習和技能委員會；2000年頒布《學習與技能法》，旨在“邁向學習化社會中積極推進終身教育，提高國家競爭力”。在意大利，終身教育在1996年被確立為一項國家政策并得以落實。日本發表的《關于終身教育的報告》，將終身教育作為教育革新的核心命題之一，設立了終身教育局、終身教育審議會等。日本頒布《終身教育振興法》（生涯學習振興法），全力推進終身教育活動，在各都道府和縣設置23個“生涯學習推進中心”，負責各地終身教育的推動。韓國政府于2000年修訂頒布《終身教育促進條例》，又于2007年進行大幅度修訂。2007年修訂后的《終身教育促進條例》有幾個重點：一是建立終身教育完整的推動體系。韓國為推動終身教育，在各級政府組織上建立了審議咨詢單位，即在中央教育及人力資源發展部成立“終身教育振興委員會”，在市道及市郡區成立“終身教育協議會”。在各級政府組織建立了完整的推動架構，在中央教育及人力資源發展部設置“終身教育振興院”，負責終身教育政策的研訂，推動計劃的研擬、人員的培訓、學習賬戶的管理、信息系統建立及協調聯系，而市道級政府設置的“終身教育振興院”至2009年已達23所，負責行政管理、聯系協調、咨詢服務及學習機會的提供；在市郡區設立的“終身教育館（或中心）”至2009年已有326個，負責當地終身教育的咨詢服務及學習機會的提供。二是明確規范政府職責：包括韓國教育部每5年需提出終身教育實施計劃，并向各部會、市道郡區首長匯報；可指定教育開發院進行終身教育研究及提供專業人員進修。三是提出有效的推動機制：包括學分銀行（Bank of Credit System）、學習賬戶制、學習型城市、終身教育師制度及成人基本教育的貫徹等。終身教育已經成為世界教育改革的核心。

三、廣西終身教育體制機制建設探析

（一）從實際出發，明確廣西終身教育體制機制建設目標

首先，在借鑒世界終身教育經驗的同時，要從廣西壯族自治區區情和不同地區的特點出發。未來的十幾年，是廣西全面建設小康社會和實現社會主義現代化的關鍵時期。這既是廣西迅速崛起的重要戰略機遇期，又是經濟社會持續快速發展和產業結構、技術結構、城鄉結構發生巨大變化的時期。經濟和社會的發展對提高全體社會成員的綜合素質和發展創新能力的需求是廣西終身教育發展巨大的推動力。同時，我們也必須看到廣西仍然是學習人口較多的貧困地區，教育供給和需求的矛盾將是教育發展和建設終身教育體系的基本矛盾。改革開放以來，廣西雖然以9.36%的年平均增長率保持了26年的長期高速經濟增長，但總體上說廣西的經濟基礎還比較薄弱。隨著科學技術的高速發展，廣西產業技術結構雖然總體呈現出提高的態勢，但大多數地區的工業尚處于機械化為主的階段，自動化和高科技企業還為數不多，而且發展很不平衡，不同地區和企業之間技術水平跨度很大，廣大社會成員對學習的需求在層次、類型方面的差異也很大。研究解決教育供給和需求的矛盾，建設終身教育體系，要注意研究廣西壯族自治區區情和人才需求在結構上的特點，并從不同發展水平地區的實際出發，采取逐步推進和分區規劃、分類指導的原則，這是廣西終身教育體系機制建設的重要特征。

其次，從未來經濟社會發展與社會現有人才結構學歷水平的實際出發，廣西終身教育體系在層次和類型結構上將有新的發展，并呈現更加多樣化的格局。在建設終身教育體系的過程中，要處理好普通教育和職業教育的關系。從廣西的實際出發，不論是經濟欠發達地區還是經濟發展較快的地區，許多類型的人才特別是高素質勞動者供給的主體仍然來自高、中階段的職業教育，中等職業學校仍在相當長時期處于廣西教育體系中重要位置，并且要進一步加強職業學校和普通學校的相互溝通、融合和聯系。同時，還要注意正確處理普及和提高的關系。大力普及教育和促進高等教育多樣化發展，在戰略上還要適應科學技術高速發展和創新型廣西建設的需要，加強高水平大學和重點學科的建設，提高廣西自主創新的能力。惟其如此，才能達到深化終身教育管理體制改革，形成統籌管理、分級負責、權責一致、規范有序、充滿活力的終身教育管理體制機制的最終目的。

（二）建立完善與終身教育體系和學習型社會相適應的公共管理機構

首先，轉變政府職能，充分發揮政府在建立學習型社會中的作用，提高政府公共管理和服務的效率和水平。政府具有極其重要的作用，應是“建立學習型社會的構想者和引導者，為人民提供各種公共服務的服務者，發展和完善各種教育服務有關規則的制定者和監督者”。在具有公共服務性質的教育培訓領域，特別是義務教育和弱勢群體的教育培訓等方面，政府應當承擔起主要責任。在切實保障經費不斷增長的同時，政府還應該不斷改進管理機制，提高經費的使用效率。例如根據各地區經濟發展不平衡的實際，建立適應廣西壯族自治區區情的義務教育經費保障體制；加大中央和省級政府財政對農村和貧困地區中小學教師工資和學校基礎設施建設的分擔比例等。政府要進一步轉變職能，深化教育管理體制改革，特別是由對各類學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理。要重視和加強決策研究和咨詢工作，建立由教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機構，形成民主的、科學的決策程序。

為滿足終身教育社會中廣大社會成員不斷增長的教育和學習的需求，還要注意區分教育培訓物品的公共性與非公共性，充分調動全社會的積極性和發揮市場的作用。在具有非公共服務性質的教育培訓領域，政府要調動全社會和各類教育機構的積極性，并通過法律、政策、規章、金融等各種手段進行監督、規范和管理，保護學習者的權益。

其次，要建立政府和社會各部門之間的統籌協調機制。由于終身教育涉及各個部門、各個領域的所有社會成員，迫切需要加強政府對有關職能部門的統籌協調能力，改變和克服資源分散、重復建設等浪費和低效現象，建立跨部門的和有效的終身教育統籌協調機制。這些機構或機制的主要職能包括：共同確定終身教育的發展目標，研究所面臨的問題，提出和協調必要的政策措施，評價政策進展狀況以及籌措可利用的資源。另外，加強政府各個部門之間、政府與其他社會部門之間的橫向協調，以及中央政府與地方政府和社區之間的縱向協調，是廣西構建終身教育體制的重要經驗。

（三）建立滿足全民終身教育需要的教育培訓投入和學習資助體制

構建全民終身教育社會需要巨大的、持久的資源投入，需要依靠政府、企業、社會、個人合理分擔終身教育的成本。只有這樣，終身教育體系和學習型社會才能可持續發展。

政府的公共投入是確保終身教育機會均等、促進終身教育與培訓公平的重要保障。要在完善社會主義市場經濟體制、構建政府公共財政體系的過程中，加快調整國民收入分配格局，切實落實科教強桂和教育優先發展的戰略地位，盡快實現財政性教育經費占GDP4%的目標，爭取到2020年將其提高到5%以上的水平。

繼續優化財政性教育經費在各級各類教育中的分配結構，加大對基礎教育和職業教育的投入力度。鑒于義務教育在終身教育體系中的基礎地位，國務院已提出一系列重要的政策措施，要認真抓緊落實，盡快將《教育投入條例》列入廣西的立法計劃。《教育投入條例》應明確規定財政性教育經費占GDP的比例，規定各級政府對教育投入應承擔的責任；規定各級各類學校撥款的基本原則和依據（如生均成本的計算范圍、方法和撥款公式、程序等）；規定教育收費的決策和責任主體，確定收費標準的依據和程序（如聽證會）等。

在撥款方式上，建議盡快制定各級各類學校的生均成本、撥款標準和程序，增加撥款的透明度和科學性；從兼顧公平和效率的原則出發，建立多種撥款方式相結合的綜合撥款模式，包括一般事業費撥款（人員經費、教師工資、基建撥款、公用經費撥款）、專項撥款（扶弱性的傾斜撥款和競爭性的傾斜撥款）等。

建立社會投資教育的激勵機制，提高社會各個部門、組織和企業對教育培訓的投入水平。目前廣西的社會教育經費中，民間投資占的比重較大，但其中大部分是學習者個人繳納的學費，而社會和企業的投入較少。部分企業教育培訓投入的積極性不高，除了勞動用工制度、勞動力市場供求因素以及企業對教育培訓的意義認識不足之外，還有兩個重要的原因：一是對企業的教育培訓投入缺乏有約束力的、明確的法律依據；二是缺乏有效的激勵機制。因此，建議在通過立法明確企業對教育培訓投入責任的同時，完善稅收優惠等，鼓勵企業增加教育培訓投入的激勵機制。

（四）加快法制化進程，研究制定《廣西終身教育促進條例》

20世紀90年代中后期，廣西曾就終身教育的立法問題進行過探討，但由于種種原因，終身教育立法工作未能取得實質性進展。隨著構建全民終身教育體系和學習型社會的目標的提出，終身教育立法工作應加快進程。《廣西終身教育促進條例》立法工作的內容應該包括：

1.在終身教育立法的過程中，既要注意研究和借鑒區外有益的經驗，又要符合廣西的具體區情。

2.對“終身教育”概念的內涵和外延做出明確的法律界定。

3.明確政府在終身教育體系和建設學習型社會中的責任和義務。

4.規定各級各類學校和教育機構在終身教育中的目標和任務。

5.規定社會各種利益相關者（教育提供者、學習者、企業、社會中介機構等）的權利、責任和義務，特別是在合理分擔教育培訓成本方面的責任等。

6.關于帶薪教育（學習）休假制度的規定。

7.關于終身教育辦學模式多樣化的規定。

8.關于終身教育的質量保障、成果的鑒定、認證和評估機制的規定。

9.關于終身教育體系的管理體制（權利與義務相稱、管制與自治結合、公平與效率兼顧）。

10.關于整合全社會各種教育資源和開放公共教育、文化、體育設施的規定。

11.關于對終身教育中的弱勢群體（貧困和支付學習費用困難者、低學歷者、殘疾人、少數民族等）進行扶助的具體措施等。

12.對學習型社會建設中可能出現的各種問題做出預測和考慮采取的措施。

（五）建立終身教育的質量保障和認證機制及評估鑒定體系

學習質量保障機制、學習成果的評價和鑒定體系具有重要的導向作用，它不僅對激勵學習者的學習積極性有意義，還有助于學習者在不同類型和層次的學習之間進行便捷和有效的銜接，對于構建不同學習路徑之間的“立交橋”以及促使教育培訓機構提高質量都具有十分重要的意義。

建立適應終身教育的新型評價體系的基本原則是：承認和科學評價各種學習的價值，使學歷資格與職業資格并重，正規學習與非正規學習并重。在一些終身教育比較發達的地區，不僅非正規學習的成果要得到承認，而且連相關領域的工作經歷也可以轉化為一定的學分。韓國的“學分銀行”在這方面頗具啟發意義。建議從終身教育的觀點出發，進一步構建和完善廣西資格認證體系，使現有學歷資格（教育部管理）、專業技術資格（人事部管理）和技能資格（勞動部管理）等三大資格認證體系能夠相互溝通和銜接。

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【責任編輯：李養正】