以貴州省為例探究礦業(yè)權有償取得制度改革

礦業(yè)權的有償取得制度雖然在一定程度上解決了礦產(chǎn)資源的開發(fā)與保護問題，但是隨著礦產(chǎn)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這一制度也體現(xiàn)出了自身的局限。針對當前礦業(yè)權有償取得制度存在的問題，結合貴州省礦業(yè)改革試點工作，提出了礦業(yè)權有償取得制度改革的思考方向。以改革方向為指引，結合礦產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，分析了礦業(yè)權有償取得制度改革的具體舉措，以解決該制度在礦產(chǎn)資源使用中帶來的諸多現(xiàn)實問題。

礦業(yè)權有償取得制度改革礦業(yè)權有償取得制度是指礦產(chǎn)資源使用者主要以支付出讓金的形式從礦產(chǎn)資源所有者或其他使用者手中取得探礦權、采礦權的規(guī)則和程序。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定，國家對礦產(chǎn)資源實行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關規(guī)定繳納資源稅和資源補償費。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等相關法律法規(guī)也對礦產(chǎn)資源有償取得制度進行了規(guī)定。1996年，我國修訂了《礦產(chǎn)資源法》，對我國礦業(yè)權法律制度進行了修改和完善，明確規(guī)定“國家實行探礦權采礦權有償取得制度”，建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制和符合國際通行做法的探礦權、采礦權有償取得制度。但由于各種原因，我國礦業(yè)權有償取得還存在著一些問題。

作為煤炭資源有償使用制度改革試點省份，貴州省按照財政部、國土資源部有關規(guī)定，其礦業(yè)權有償取得處置工作已步入制度化、常態(tài)化階段。筆者在認真總結煤炭資源有償使用制度改革試點、礦業(yè)權有償處置工作經(jīng)驗基礎上，經(jīng)廣泛調研和參考省外先進經(jīng)驗，對礦業(yè)權有償取得制度進行了全方位的調研和大膽思索，分析了存在的問題，并對礦業(yè)權有償取得制度改革做出了方向性思考，提出了進一步深化礦業(yè)權有償取得制度改革的建議意見。

一、存在的問題

當前，由于礦業(yè)權有償取得制度政策的不統(tǒng)一，各省在實際執(zhí)行時呈現(xiàn)了多樣性。筆者結合貴州省多年實踐，認為當前主要有五個方面的問題亟待解決。

1.礦業(yè)權價款定義問題

對礦業(yè)權的有償取得，主要表現(xiàn)為礦業(yè)權使用費和礦業(yè)權價款。礦業(yè)權使用費雖然是有償取得的一種表現(xiàn)形式，但由于按面積征收，根本不能反映礦業(yè)權的價值。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務院令第240號）、《礦產(chǎn)資源開采區(qū)塊登記管理辦法》（國務院令第241號）的規(guī)定，礦業(yè)權人申請國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的礦業(yè)權，需向國家繳納探礦權采礦權價款。礦業(yè)權價款依法被解釋為出讓經(jīng)過國家出資進行勘查的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權。隨著礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，財政部、國土資源部已將價款的內涵不斷外延和拓展，如國土資發(fā)[2004]97號文將價款定義為國家依法出讓探礦權采礦權取得的收入，《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》（國土資發(fā)[2006]12號）文規(guī)定第二類85種礦產(chǎn)的探礦權和第三類5種礦產(chǎn)的采礦權均須以招拍掛方式出讓，成交價即為礦業(yè)權價款。事實上，對于未經(jīng)國家出資勘查的礦產(chǎn)地，在競爭性有償出讓的時候，所收取的“價款”是缺乏法律法規(guī)依據(jù)的，“價款”概念超出了法律的定義。有償取得“雙軌制”的存在，也給礦業(yè)權有償取得制度建設帶來不少負面影響。雙軌制的存在，影響到礦業(yè)生產(chǎn)領域，造成競爭雙方的成本支出不公平，另外，“雙軌制”的存在，還會形成示范效應，使推進礦業(yè)權有償取得制度的阻力增大。

2.探礦權、采礦權有償取得制度的科學性問題

探礦權、采礦權是依附礦產(chǎn)資源而產(chǎn)生的，有償取得制度的建立應符合礦產(chǎn)資源的自然特性。研究使用費與價款的科學性，有助于揭示礦業(yè)權有償使用的本質，有利于建立科學的有償取得制度。國務院第240、241號令做出了兩項規(guī)定：一是國家實行探礦權、采礦權有償取得制度，按照礦區(qū)面積和法定價格逐年繳納礦業(yè)權使用費；二是申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權、采礦權，申請人除依照規(guī)定繳納使用費外，還應當繳納礦業(yè)權價款。這樣的法律定位是否準確，是否符合國家權益和社會公平原則，是否體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源國家所有的國家權益？眾所周知，礦產(chǎn)資源大部分深藏地下，屬隱蔽性資源，需通過地質勘查工作才能發(fā)現(xiàn)，并且受不均勻性、伴生性、品質性和儲量變化性，以及地理、埋藏、環(huán)境和礦產(chǎn)品市場差異等條件的影響，礦產(chǎn)資源的可利用性及其經(jīng)濟價值是不一樣的，甚至出現(xiàn)極大的差異。我國從1998年開始征收探礦權、采礦權使用費。其中，探礦權使用費每年每平方公里僅100～500元，采礦權使用費每年每平方公里僅1000元，單純以單位面積和法定價格來實現(xiàn)礦業(yè)權的有償取得，不考慮礦產(chǎn)資源特性及其產(chǎn)生的經(jīng)濟價值變化，顯然缺乏科學性，國家權益、社會公平也未能得以有效維護。礦業(yè)權的有償取得門檻低，不能有效遏制探礦權采礦權人“跑馬圈地”、炒買炒賣探礦權采礦權等行為，不利于發(fā)揮使用費對探礦權、采礦權市場的調控作用，難以形成合理的勘查、開采區(qū)塊退出機制。

3.國家所有權益與勘查投資權益問題

礦產(chǎn)資源國家所有是礦產(chǎn)資源法做出的法律規(guī)定，但礦產(chǎn)資源從經(jīng)濟價值不明的實物形態(tài)轉變成可產(chǎn)生經(jīng)濟效益的貨幣形態(tài)，是地質勘查投資人出資的結果。礦產(chǎn)資源屬隱性資源，經(jīng)濟屬性要依賴于地質勘查工作，沒有勘查投資來探明礦產(chǎn)資源，何來國家所有權。國家所有權益是依托勘查投資權益而存在的，投資權益與礦產(chǎn)資源所有權無關，勘查投資權益應歸投資人所有。因此，建立國家所有權益和勘查投資權益概念，并在法律上明確其各自的合法地位，有助于礦業(yè)權有償取得制度建設，有助于維護國家、投資人的合法權益，有助于充分調動投資人勘查積極性，有助于地勘基金有效使用，有助于解決國家、非國家投資人之間的利益分配問題。

4.社會資金與國家地勘基金合資勘查的利益分配問題

由于受礦業(yè)權價款必須先入庫再分成規(guī)定的限制，社會資金與國家地勘基金合資共同勘查時，利益分配成了難以跨越的障礙。當前，在解決這一問題方面，各省方式不一，較為普遍的有先進行利益分配后再入庫、基價入庫溢價進行利益分配和國家地勘基金不與社會資金合資等作法。前兩種做法雖然解決了社會資金與地勘基金合資出入勘查市場的利益分配問題，使更多的社會資金投入勘查，但嚴重違反了國家對礦業(yè)權價款的管理規(guī)定，有造成國有資產(chǎn)流失的嫌疑。后一種作法雖然維護了國家權益，符合國家規(guī)定，但卻阻礙了社會資金的進入，顯得過于保守。一邊是國家要求，一邊是社會需求，如何才能協(xié)調統(tǒng)一呢？筆者認為，建立勘查投資權益與國家權益分體運行制度，采取勘查投資人（可以是國家、是企業(yè)、是地勘單位、是合資人）出讓探礦權收取勘查投資權益金，國家出讓采礦權（具唯一性，無論投資人是誰，只能國家出讓）收取采礦權價款的有償取得方式，是解決社會資金與國家地勘基金合資勘查利益分配問題的有效途徑。

5.礦業(yè)權評估問題

多年實踐表明，礦業(yè)權評估結果的準確性，一是受價款評估資料（特別是直接影響評估結果的企業(yè)營銷、財務報表）準確性、中介機構誠信度和評估機構自由裁量權等因素影響較大，這些因素的可靠性，是國土資源管理部門合規(guī)性審查所不能解決的，但卻直接影響評估結果。二是礦產(chǎn)資源的稀有性、不可再生性決定其經(jīng)濟價值總體將呈上升趨勢，而價款評估要求采用的均是評估時前幾年的經(jīng)濟參數(shù)，并且還要用該參數(shù)預測后30年的價值，實質上是損害了國家利益。例如，貴州省某鋁土礦探礦權轉讓評估，在相同時段、相同資料的情況下，兩個不同的評估機構，評估結果相差巨大。一個是由轉讓方委托，評估結果8.6億；一個是由國土資源部門委托，評估結果1.2億，相差近8億元。又如，某煤礦采礦權價款評估，第一次評估為39.4億，評估結果公示期，礦業(yè)權人提出評估資料收集不全應重評的請求，評估機構補充資料后，第二次價款評估為3.6億。兩份報告對比顯示，僅產(chǎn)品方案、產(chǎn)品銷售價格、固定資產(chǎn)投資價值等發(fā)生變化，微小的價格差，價款評估結果則相差35.8億元。這種不能真實反映礦權狀況的資料，其礦業(yè)權評估結果的準確與合理性是無法得到保障的。

二、改革礦業(yè)權有償取得制度的主要思考方向

1.建立礦業(yè)權有償取得實行國家權益和勘查權益分體運行制度

探礦權人出讓探礦權（勘查投資權益）的收益統(tǒng)稱勘查投資權益金，歸勘查出資人所有。勘查出資人可以是國家、企事業(yè)單位、個人和各種形式的合資人。國家出讓采礦權的收益稱采礦權價款，歸國家所有，任何單位、企業(yè)、個人不得侵占。

關于探礦權勘查投資權益金。礦產(chǎn)資源具有隱蔽性，需要投入資金進行勘查才能查獲礦產(chǎn)資源儲量、品質、埋藏條件，并論證可采性、評價經(jīng)濟價值。礦產(chǎn)勘查一般會有兩種結果，一是沒有查獲礦產(chǎn)資源，勘查投資人承擔不能轉變成有價值礦藏的勘查風險，投資不能產(chǎn)生回報；二是查獲了礦產(chǎn)資源，經(jīng)濟價值不明的實物形態(tài)轉變成了可產(chǎn)生經(jīng)濟效益的貨幣形態(tài)，出讓具有經(jīng)濟價值的探礦權，可產(chǎn)生投資回報。礦產(chǎn)資源的勘查特性決定了探礦權權益必須是由勘查投入形成，這種勘查投資權益歸投資人所有，出讓這個權益所獲得的收益，可稱勘查投資權益金，歸投資人所有。勘查投資權益金是動態(tài)的，隨地質勘查程度和礦產(chǎn)品市場的變化而變化。

關于采礦權權益及其經(jīng)濟價值（價款）。采礦權的產(chǎn)生有兩種方式，一是由探礦權轉化而來，二是由法律確定（指具顯現(xiàn)性經(jīng)濟價值的第三類礦產(chǎn)）。根據(jù)礦產(chǎn)資源國家所有的法律規(guī)定和上述觀點，采礦權具有勘查投資權益（第三類5種礦產(chǎn)除外，以下同）和所有權益雙重屬性，經(jīng)濟價值由勘查投資權益金和價款構成，出讓采礦權形成的收益由勘查投資權益金和價款組成，勘查投資權益金歸投資人所有，價款應歸國家所有。對法律確定直接出讓的采礦權，因不需進行勘查投入，經(jīng)濟價值僅由價款構成，有償取得收入歸國家所有。

根據(jù)以上論述，探礦權權益與采礦權權益具有不同的所有權屬性，并且是相互獨立的。勘查投資權益金是勘查投資人將探礦權轉化為具有可以交易的產(chǎn)品價值的收益，這個收益與礦產(chǎn)資源國家所有權無關。采礦權價款是采礦權人實現(xiàn)將礦產(chǎn)資源轉化成經(jīng)濟價值所支付費用，這個收益是礦產(chǎn)資源國家所有權益的體現(xiàn)，法律明確規(guī)定屬國家所有。由于經(jīng)濟屬性和產(chǎn)生屬性的相對獨立，利用勘查投資權益金來維護勘查投資人的權益，用采礦權價款來實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的所有權益，建立探礦權、采礦權有償取得分體運行制度是可行的，既維護了國家權益，也保障了勘查投資人和采礦權人的利益。實行出讓探礦權收取勘查投資權益金，出讓采礦權向國家繳納價款的有償取得制度，是礦產(chǎn)資源特性和探礦權、采礦權自然產(chǎn)權屬性決定的。由于產(chǎn)權清晰，有利于實施國家礦產(chǎn)地探礦權、采礦權招拍掛和探礦權、采礦權二級流轉市場的建設。

2.建立全面實行采礦權有償取得制度

國務院第240、241號令頒布后，國土資源部、財政部相繼出臺了一系列有關探礦權、采礦權有償取得的規(guī)范性文件，價款的含義在一定程度上已經(jīng)突破了國家礦產(chǎn)地的范疇。國土資發(fā)[2004]97號規(guī)定，價款是國家依法出讓探礦權采礦權取得的收入。國土資發(fā)[2006]12號文要求第二類85種礦產(chǎn)的探礦權只準以招拍掛方式出讓，第三類5種礦產(chǎn)的采礦權應以招拍掛方式出讓，只有第一類礦產(chǎn)允許以行政審批方式授予。筆者認為，這些規(guī)定在一定意義上靠近了礦產(chǎn)資源法規(guī)定的有償取得制度，體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的自然科學性，但仍然不徹底。按照《物權法》規(guī)定，國家作為礦產(chǎn)資源所有權人，應依法享有占有、使用、收益和處分的權利。探礦權、采礦權屬于用益物權范疇，用益物權人雖可以通過對國家探礦權、采礦權的占有、使用而獲得收益，同時也應為社會提供財富，使資源的價值得到充分、有效的體現(xiàn)，社會的整體效益得到最大程度的實現(xiàn)和滿足。用益物權制度不是單純?yōu)榫S護用益物權人的利益而設立的，而是在維護用益物權人權利的同時，也維護所有權人權利的制度。當前用探礦權、采礦權使用費來施行的探礦權、采礦權有償取得制度，實質上是違背了礦產(chǎn)資源國家所有權的法律規(guī)定，國家所有權益未能得到有效保障。采礦權的本質特性就是由國家來授予企業(yè)開采的權力，這個授予權力屬國家所有，企業(yè)要想獲得這個權力就應有償。只有所有礦產(chǎn)的采礦權一律有償取得，才能實現(xiàn)真正意義上的有償取得。目前，我省按照國土資發(fā)[2004]97號、國土資發(fā)[2006]12號文要求，在國內對出讓空白區(qū)屬于第二類礦產(chǎn)的探礦權、采礦權收取了價款，在一定程度上向礦產(chǎn)資源法規(guī)定的國家對探礦權、采礦權實行有償取得制度邁進了一步。

三、礦業(yè)權有償取得制度改革的策略建議

結合礦業(yè)權有償取得制度存在的問題，以及我們對此問題的思考方向，提出深化礦業(yè)權有償取得制度改革的建議，這一制度改革具體涉及以下五個方面。

1.建立統(tǒng)一的礦業(yè)權有償取得制度

針對目前我國礦業(yè)市場仍存在大量無償建立統(tǒng)一的礦業(yè)權有償取得制度。因此礦產(chǎn)資源作為自然資源理應作為全民資產(chǎn)。礦業(yè)權有償使用制度改革首先就必須將礦業(yè)權無償和有償取得的雙軌制統(tǒng)一改為有償取得制度，同時建立規(guī)范有效的礦業(yè)權交易市場，通過國家壟斷礦業(yè)權一級市場，建立礦業(yè)權戰(zhàn)略儲備制度，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的節(jié)約集約化開發(fā)與使用。建立統(tǒng)一的礦業(yè)權有償取得制度，往往無法必須回應一些現(xiàn)實問題，如價款數(shù)目較為龐大的交易項目，企業(yè)可能無力一時間全額給付價款。針對此問題，山東省就做出了相關規(guī)定，對于資源儲量大、服務年限長、一次性繳納采礦權價款確有困難的礦山企業(yè)，可按照生產(chǎn)規(guī)模與資源量相匹配的原則，采取“資源一次劃定、分期分段出讓”的方式向礦山企業(yè)出讓采礦權，并按規(guī)定收取采相應的礦權價款，以此實現(xiàn)采礦權的有償取得。

2.以礦業(yè)權價款取代使用費

根據(jù)礦業(yè)權評估理論，礦業(yè)權價款是在綜合考慮礦產(chǎn)資源賦存特征、儲量、品質、開采條件、當前市場價格和營銷運行成本等因素后確定的，這種考慮將自然特性與市場規(guī)律相結合的方法，能夠較好地體現(xiàn)礦產(chǎn)資源特性與經(jīng)濟價值，既能有效維護國家所有權益，也體現(xiàn)社會公平原則。但法律法規(guī)卻將其賦予在國家出資的狹窄領域，沒有充分發(fā)揮其自然功能。筆者認為，探礦權采礦權的使用費不能準確表述維護國家權益的法律定義，而礦業(yè)權價款則是比較科學表現(xiàn)礦產(chǎn)資源特性及其經(jīng)濟意義的特征值，因此應全面統(tǒng)一礦業(yè)權價款以取代使用費來實現(xiàn)礦業(yè)權有償取得制度，這既是符合自然規(guī)律也是滿足市場需求的。

3.礦產(chǎn)資源所有權益與勘查投資權益分體運行制度

國務院《關于加強地質工作的決定》下發(fā)后，國有地勘單位提出，為充分發(fā)揮國有地勘單位找礦積極性，應參與礦業(yè)權價款分成。然而根據(jù)礦產(chǎn)資源國家所有的規(guī)定，價款也應為全民所有。國務院第240、241號令規(guī)定使用費、價款由登記管理機關收取，全部納入國家預算管理。國有地勘單位如果獨享部分價款必然帶來對公眾利益的侵害，違反礦產(chǎn)資源法、物權法的相關規(guī)定。為此，應建立礦產(chǎn)資源所有權益與勘查投資權益分體運行制度，使礦產(chǎn)資源所有權益歸國家所有，勘查投資權益歸投資人所有，逐步形成了多元化投資礦產(chǎn)勘查的新機制，以破解礦產(chǎn)資源勘查投資于收益中的發(fā)展瓶頸，及其對公共利益的侵害問題。

4.建立專業(yè)評估機構，提高礦業(yè)權價款評估水平

當前礦業(yè)權價款評估存在著亂象，針對此，就必須建立專業(yè)的評估機構，提高礦業(yè)權價款評估機構及其人員的評估水平與職業(yè)操守，避免評估亂象。在進行評估工作時，還應加大勘察力度，精確勘探儲量，使礦業(yè)權的勘察結果具有公信力，保證掛牌轉讓的礦業(yè)權的出價和競價能夠在理性評估下遵循市場規(guī)律而進行，盡量減小少估、多估等現(xiàn)象，以專業(yè)的合理的評估使得出讓人和受讓人都能在公平合理的條件下進行交易。為了實現(xiàn)礦業(yè)權的有效使用，還應建立浮動制的價款評估制度，可采取招拍掛等方式，保障礦業(yè)權權益。為進一步規(guī)范礦業(yè)權價款評估，還應該建立相應的報備與審批制度，對其進行監(jiān)管。

5.建立地質找礦激勵制度

我國當前正處于推進工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展階段，發(fā)展過程中的礦產(chǎn)資源需求巨大，因此地質工作在緩解我國礦產(chǎn)資源瓶頸問題，提高資源保障能力等方面的任務非常艱巨。然而，由于我國現(xiàn)階段還沒有形成真正的礦產(chǎn)資源勘查投入的良性循環(huán)機制，導致地質勘查工作無法發(fā)揮最大效用。完善礦業(yè)權交易市場，在礦業(yè)資源發(fā)達國家，礦業(yè)權交易市場已成為礦業(yè)運行的重要紐帶。完善的交易市場不但能夠投入與回報機制鼓勵企業(yè)礦產(chǎn)勘查工作的開展與投入，而且可以通過規(guī)范的交易流程以及及時的信息發(fā)布，還可以形成商業(yè)勘查的價格信號，促進礦業(yè)權交易市場的良性發(fā)展。同時作為全民性資源，還應建立國家重要礦產(chǎn)資源勘查專項資金，以扶持地質勘查工作，研究制定激勵機制，充分發(fā)揮地勘單位的找礦積極性。有助于礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，有助于找礦的重大突破。通過專項資金投入，實現(xiàn)勘查人員素質、專業(yè)結構以及技術裝備上的全面提高。

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