農民工子女受教育權的現實問題及原因分析

隨著改革開放的深入和城市化進程的推進，農民舉家遷徙的數量越來越多，人口遷移帶來了一系列社會問題，農民工問題已經得到了社會的廣泛關注和國家的高度重視。從農民工子女受教育權存在的現實問題入手，試圖找到造成這些問題的原因，力求引起社會對農民工子女受教育狀況的更大關注。

農民工子女受教育權問題原因隨著改革開放的深入和城市化進程的不斷加快，外出務工的農民工規(guī)模不斷擴大，已是不爭的事實。而且自上世紀90年代以來，農民工流動的方式已逐漸由分散、不固定的流動向家庭的、相對固定的形式轉變，越來越多的人已不是“單身外出”，而是“舉家遷徙”。這種“舉家遷徙”所帶來的必然后果，是流動人口中的學齡兒童數量逐年增多。2012年10月30日，中國兒童少年基金會發(fā)布的《中國兒童慈善需求研究報告（2012）》透露，根據2005年全國1%人口抽樣調查樣本數據，14周歲以下流動兒童占全國進城務工人員的比例為12.44%。根據這一比例和全國進城務工人員總量1.4735億推算，全國14周歲以下流動兒童的數量達到1833萬。人口遷移帶來了許多社會問題，農民工問題已經到了社會必須去關注而且應該切實解決一些實際問題的時候了，而在這諸多問題中，我認為農民工子女的受教育問題顯得尤為必要，雖然我們看到黨和國家在這個問題上已經采取了許多切實可行的措施，也做了大量的實際工作，但不容置疑的是仍然存在著許多實際問題需要我們去面對，需要我們去正視。在現實生活中，農民工子女受教育權還存在不少問題。

一、公立學校設置或明或暗的門檻，增加了農民工子女的入學難度

很多公立學校對農民工子女的入學都設置了一些條件，如暫住證、實際住所居住證明（房屋產權證或房屋租憑登記備案表）、就業(yè)證明（如勞動合同、受聘合同、營業(yè)執(zhí)照等）和其他相關手續(xù)；對外出務工的農民工而言，要辦全如此多的證確實很難！他們需花費大量的時間、精力，托人、跑路，尤其是租購房證和勞務或受聘合同，還有很多人不能順利辦上。有的公立學校并不是農民工子女辦齊了上述一些證件就可以順利就讀，有的還須考試即所謂擇優(yōu)錄取，以此為條件把一些農民工子女堂而皇之地拒之門外，據調查廣西、寧夏、江西等省區(qū)都不同程度地存在著學校對農民工子女“擇優(yōu)錄缺”的門檻。有的地方雖明確規(guī)定農民工子女根據居住所在地由當地教育行政部門就近安排入學，但實際上農民工子女想進入就近的優(yōu)質學校還是存在很大難度。

二、農民工群體工作的流動性使其子女的受教育帶有不穩(wěn)定性

由于農民工群體自身的局限性，他們在城里一般難以找到相對穩(wěn)定的工作，大都從事一些臟、累、差、流動性強的體力活，因而決定了他們居住地的經常變動，這給農民工子女的受教育帶來很大的不連貫性。中間轉學、中途回家等情況頻繁發(fā)生，大量的學籍變動也在所難免，而這也給學校管理帶來很大困擾。使他們的再入學也帶來很多不便。再由于我國教育體系的不一致，由于農民工子女隨父母的流動使他們在學習內容上缺乏連貫性，要不斷適應不同難易程度的教材與教育教學，無形中增加了他們的學習難度。更為重要的是由于戶籍制度的不統(tǒng)一，使農民工子女在升學考試中還存在很大障礙，特別是高中階段，農民工子女在流入地參加高考幾乎不可能，這對于他們來說，極不合理也很不公平。

三、較同齡人而言，農民工子女失學、輟學現象更為嚴重

農民工子女由于父母工作的流動性、不穩(wěn)定性以及他們居住環(huán)境的惡劣性和父母知識能力的有限性，再加上他們適應城市生活的能力很有限，還有其他許多社會的原因，使他們在學習過程中遇到了很多不應該由他們這個年齡段的孩子承受的問題和壓力，長期的問題和壓力又沒有引起父母的注意，逐漸產生了厭學的情緒，再加上家庭經濟能力的有限，逐漸的父母就認可接受了這樣一種結果，由于這種原因和其他原因導致很多農民工子女失學、輟學。據國務院婦女兒童工作委員會的數據顯示，流動兒童失學情況嚴重，失學率達9.3%，全國失學流動兒童總數超過100萬；中途輟學現象突出，8歲到14歲流動兒童的失學比例由0.8%增長到15.4%；超齡現象嚴重，9周歲還在上一年級的占19.7%。盡管在農村同樣存在相當大比例的輟學問題，然而，與農村的輟學現象相比，流動兒童的輟學問題后果顯然更嚴重。農村孩子輟學直接帶來的后果是農村經濟社會生活的貧困，而流動兒童的輟學可能直接帶來城市的貧困和城市生活的不穩(wěn)定。

四、農民工子女選擇上什么學校帶有很大的被動性，沒有體現出受教育權的權利特性

隨著黨和國家對農民工問題的關注，可以說農民工子女的受教育問題也引起了全社會的關注，出臺了一系列相關的政策和法律，國家教育委員會于1996年制定下發(fā)了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》供各地在工作中參考。國家教育委員會和公安部于1998年3月公布了《流動兒童少年就學暫行辦法》。2003年10月，國務院辦公廳轉發(fā)了教育部、中央編辦、公安部、發(fā)展改革委、財政部、勞動保障部《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》。2004～2006年連續(xù)3年，中央一號文件關注“三農”問題，其中流動人口子女的受教育問題同樣得到了重視。與此同時，各省制定了本行政區(qū)內的實施細則，再加上2006年新的《義務教育法》出臺，可以說農民工子女受教育似乎已經處在一個完備的權益保護體系之下。但是，這么完備的權益保護體系在實踐運作的過程中卻呈現出另人擔憂的狀態(tài)，雖然有“兩為主”的原則，但主動權并不在他們手中。首先，在入學問題上選擇公辦學校、民辦學校還是農民工子弟學校帶有太多的無奈，即使有幸能上公辦學校也不是所有的公辦學校都向他們開放，他們只能選擇政府指定的部分學校；即使開放，也不是無條件的，前面已就此問題作了闡述，哪怕就是分班也還存在一定的歧視性，遭遇的很有可能是集體單獨編班。其次，在升學問題上更是沒有系統(tǒng)完善的制度保障，這要看各地具體地政策法規(guī)，“小升初”障礙還小一點，中考和高考難度就比較大，可以說他們升學的命運并不完全掌握在自己手中，帶有很大的被動性。

農民工子女受教育權確實還存在諸多問題，下面將從幾個方面來分析造成這些問題的原因。

1.城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不平衡是農民工子女受教育權難以全面實現的根本原因

農民工子女平等受教育權難以實現的背后有著深刻的經濟原因。農村經濟發(fā)展長期滯后，改革開放后，農村經濟雖然有了很大改善，但由于方方面面的原因和城市還存在很大差距，才使得農村大部分青壯年勞動力舉家進入城市，他們無條件地成為城市建設的主力軍，投入到城市方方面面建設的洪流中，但城市在接納他們的同時，卻沒有做好解決他們及子女生活和教育等方方面面問題的準備，從而產生了他們子女在城市的受教育權問題。雖然隨著社會主義市場經濟體制的建立，有逐漸促使我國二元經濟結構解體和二元社會結構弱化的趨勢。但由于深刻的歷史背景的影響，城鄉(xiāng)差距不僅未縮小，在一定程度上甚至還有拉大的趨勢。“如2002年中國城鄉(xiāng)居民人均收入之比由2001年的2.81︰1擴大到3.11︰1，整體收入的基尼系數達到了0.46，已超過國際公認的替戒線0.4。”

2.城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是農民工子女在城市受教育權難以全面實現的行政原因

農民工子女在城市受教育問題的出現，是因為長期實行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度并未隨著改革開放的推進適時的進行根本的調整和改革，戶籍管理制度中對農民工子女影響最大的就是以戶口性質為基礎接受義務教育的方式。我國原《義務教育法》（1986）規(guī)定“適齡兒童在戶口所在地就近入學”，而2006年9月1日實行的修訂后的新《義務教育法》第12條規(guī)定：“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”這表明，適齡少年兒童的義務教育責任主要由他們戶籍所在地的政府承擔，而當農民工子女隨父母流動到一個城市時，由于沒有流入地的戶口，要想進入當地的公立學校就讀來實現其平等受教育權，就變得困難重重。“按戶口就近入學”的原則，在制度上設置了農民工子女實現其平等受教育權的障礙。雖然2006年新《義務教育法》12條同時規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。但這很容易造成各地具體實施辦法的差異，而且有可能造成有的地方政府推諉不作為，如在就學手續(xù)上對非戶籍學生設置一些就學障礙，從而最終影響甚至侵害農民工子女這些非戶籍學生平等受教育權的實現。

3.義務教育財政體制的過度分權是農民工子女受教育權難以全面實現的政策原因

我國現行的義務教育財政體制是一種過于分權的體制，在這種體制下，把普及義務教育所需的資金交由地方負責籌措與分配，實際上等于默許了經濟發(fā)展不平衡的客觀差異對義務教育的不利影響和制約。這樣做的結果，使各地區(qū)的經濟發(fā)展水平、地方政府的財政情況直接決定著義務教育的發(fā)展。由于各地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，在當前的義務教育財政體制下，自然地使義務教育陷入發(fā)展的不均衡狀態(tài)中。我國義務教育一直存在嚴重的城鄉(xiāng)差異，這和長期實行的義務教育財政體制有直接關系。而懸殊的城鄉(xiāng)教育差異，必然會使農民工把子女帶入城市接受較為優(yōu)質的教育。另一方面，在義務教育過度分權的體制下，并不是按照入學的學生人數來分配財政，這樣農民工子女的入學就加劇了地方政府的財政壓力，所以難免會造成一些學校和地方對農民工子女上學的排斥態(tài)度。

所以，社會在要求地方政府廢除對農民工子女的歧視性政策，給予他們“同城待遇”的同時，應切實考慮到地方政府的難處，認識到解決問題的關鍵是從根本上建立合理的義務教育財政體制。只有這樣，才能徹底解決地方政府的后顧之憂，也才能真正解決農民工子女在城市的受教育問題。

4.法律、法規(guī)的缺失和適用性不強是農民工子女受教育權難以全面實現的法制原因

現有關于農民工子女受教育權保護的法律規(guī)定比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，難以起到應有的保護作用。雖然出臺了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》《流動兒童少年就學暫行辦法》《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》和《義務教育法》等相關的政策法律文件，它們都為農民工子女的受教育權提供了一定的保障和政策法律依據，表明黨和政府也十分重視農民工子女的受教育權問題。但這些政策文件更多的是起指導性作用，并不是強制性法律，如國務院辦公廳頒布的《關于進一步做好進城務工就業(yè)農民子女義務教育工作的意見》規(guī)定，農民工流入地政府負責農民工子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主。為執(zhí)行該《意見》，各地方政府紛紛制定各項具體的實施細則。而在這些實施細則里，很多條款實質上限制了農民工子女進入公辦學校的可能。

參考文獻：

[1]呂思思，劉冰.農民工子女就學人數激增，烏魯木齊加高入學門檻.中國青年報，2007-1-15.

[2]江夏.權威分析提警示：中國城鄉(xiāng)人均收入差距拉大.