會澤縣縣鄉財政體制改革現狀及措施

[摘 要] 如何緩解欠發達地區縣鄉財政困難，為縣鄉經濟發展注入應有的活力，提高縣級政府基本公共服務能力，促進基本公共服務均等化，是我國財政經濟領域亟待解決的問題。本文結合會澤縣縣鄉財政體制運行現狀，就縣鄉財政體制改革中的困難和問題提出幾點粗淺的看法。

[關鍵詞] 縣鄉；財政體制；改革；現狀；問題

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 12. 027

[中圖分類號] F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）12- 0045- 03

會澤縣是一個集深山區、石山區、冷涼地區、干熱河谷地區及泥石流滑坡地區于一體的國家扶貧工作重點縣，是云南省第三人口大縣。由于受自然生態條件和基礎設施嚴重落后等客觀因素制約，地方社會經濟發展滯后，縣鄉財政極為困難，“三農”問題突出，債務包袱沉重，財源結構單一，是我國中西部欠發達地區貧困縣中特別具有代表性的一個典型。

1 縣鄉財政體制改革取得的成效

分稅制財政體制改革以來，財政分配體制和稅收體制得到了規范與完善，稅收功能進一步強化，有效地促進了社會主義市場經濟的發展。地方政府組織收入、培植財源、當家理財的積極性得到了廣泛調動，地方社會經濟全面健康發展。

1.1 縣域經濟發展迅速，地方產業結構逐步優化

分稅制改革以來，地方政府發展經濟的主動性和緊迫性逐步提高，縣鄉政府積極貫徹中央、省、市出臺的稅收、產業調整等宏觀經濟政策，國有企業改革成效明顯，財政資金穩步退出經營性領域，通過靈活運用財政、稅收等經濟政策，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，扶持和壯大了一批民營企業，多種所有制經濟得到了健康發展。縣域經濟持續快速發展，第一產業穩步發展，第二、三產業增長較快，社會、經濟效益明顯提高，產業結構調整取得了階段性成果。

1.2 財源建設取得重大突破

分稅制管理體制規范了中央及地方財政收支的范圍，按“一級政府、一級財政”的原則和要求，從制度上強化了地方政府當家理財的職責，很大程度上克服了以前“等、靠、要”和“吃大鍋飯”的思想，縣鄉抓地方經濟及財源建設的主觀能動性大幅度提高，積極落實上級制定的稅收優惠政策，加大招商引資力度，大力培植支柱產業，發展非公經濟。

1.3 財政支出結構和支出管理合理、規范

分稅制改革后，縣鄉財政支持經濟發展的方式逐步從資金支持轉向政策鼓勵和指導，財政資金從經營性領域逐步退出轉向加大對公共服務領域的投入，以改善公共服務水平，改善投融資環境吸引外商來縣鄉投資，以大項目帶動縣鄉經濟大發展。財政資金重點向社會保障、農業、教育、科技等民生方面加大投入，財政支出結構不斷優化，社會保障能力顯著提高，財政支出規模逐年擴大。

1.4 支農、惠農政策落實到位、成效明顯，農民收入穩定增長

農業是地方社會經濟發展的基礎和根本。“十五”、“十一五”期間，國家加大了對“三農”的投入力度，農村綜合改革、農業綜合開發、退耕還林、天然林保護工程、農民生產資料綜合補貼、良種補貼、農村一事一議、農村道路建設、新農村建設補助等一系列涉農、惠農政策的逐步落實，貧困地區農業基礎設施、生態環境及貧困群眾的生產生活條件得到了極大改善，促進了農業增產、農民收增，推動了新農村建設和縣鄉經濟發展，“三農”問題得到一定程度的緩解。全縣森林覆蓋率、農村耕地面積逐年增長，縣鄉經濟可持續發展能力增強。

2 縣鄉財政體制改革過程中存在的主要問題

2.1 縣鄉政府的事權與財權高度不對稱

分稅制財政體制改革，在財權上規范了中央與地方的收入分配關系，調整了各級政府間財政收入的分配結構，中央、省級等高層政府所占比重較大，縣層政府所占比重迅速下降。

2.2 轉移支付制度不夠規范

近年來，上級轉移支付力度不斷加大，涉及教育、醫療衛生、農林水、公共安全等方面，各種轉移支付補助的向下轉移對促進縣鄉經濟和各項事業的發展起到了不可或缺的重要作用。但在體制運行中也存在諸多不完善的地方。

2.3 體制上解辦法不適應經濟發展要求

①基數核定過低，應根據財政發展現狀適當調整。我省體制上解一直沿用1994年核定的收入基數，貧困地區由于財力基礎薄弱，收入基數核定過低，上解支出較大，會澤縣2011年超收入上解達5 589萬元，占地方一般預算收入的7.96%。②收入逐級上解，縣鄉政府組織收入的積極性受挫。由于政府層級過多，收入逐級上解，加重縣鄉財政負擔，2008年曲靖市出臺體制調整政策，對超2007年收入基數部分收入上解市級15%，2011年會澤縣上解市級超收入上解支出達3 230萬元，占地方一般預算收入4.6%。收入超基數上解省、市支出占地方一般預算收入的12.56%。

2.4 稅收征管體系有待完善，稅收成本過高

按現行稅收征管體系，地方政府對國稅、地稅部門沒有直接管理權，不便于日常監管，縣鄉政府要完成上級下達的收入任務，最終落實到稅務部門，除需支付正常代征代扣手續費外，不得不以各種稽查辦案補助、責任獎、工作經費補助等政策，充分調動稅務部門應收盡收的積極性，致使稅收成本過高。

2.5 稅源單一，縣鄉增收后勁不足

分稅制改革后，留歸縣鄉政府的稅收基本是稅源分散、穩定性差、征收成本高的小稅種，增收潛力小。且上級政府對縣鄉稅收的分享比例或上解項目有提高和增長的趨勢，留給地方財政收入總量的增長受到抑制，對經濟欠發達地區本就極度困難的財政無疑是雪上加霜。由于工業基礎的薄弱，骨干企業和高附加值、高稅率產業嚴重缺乏，收入渠道過窄且不穩定。

2.6 法定支出增長指標及硬性配套加重地方支出壓力

上級有關部門、法律規定，財政對農業、科技、教育、公共安全的投入必須高于經常性財政收入的增長比例，有關部門的經費達標要求和考核制度，以及要求地方的各種硬性配套制度，讓已十分困難的縣鄉財政無所適從。為達到上級相關部門要求，爭取到上級配套補助，縣鄉政府不得不千方百計按上級要求逐項落實，但導致的結果：①加大縣鄉財政負擔，②資金沒有發揮應有的效益，相當一部分資金不得不用在接待上級部門頻繁的檢查驗收工作上。

3 進一步完善縣鄉財政體制改革的建議

盡管我國分稅制財政體制改革取得了顯著成效，但也存在諸多問題。針對存在的問題，結合會澤縣縣情及財政運行現狀，提出幾點建議。

3.1 建立規范的轉移支付分配及管理制度

由于專項轉移支付分配缺乏科學的分配管理機制，分配過散，管理部門過多，致使專項撥款資金使用效益并不明顯，監管功能缺失，資金浪費、腐敗現象屢禁不止。建議從以下方面采取措施：①制定專門的政府間轉移支付制度法規，或在《預算法》中增加相應條款，為規范轉移支付分配和使用等方面提供強有力的法律保障。②對專項轉移支付補助合理分類整合，明確各部門在資金分配和管理中的職能，避免資金多重管理、多重分配。③適當加大均衡性轉移支付的規模和力度，減少對下級財政支出的政策干預和直接領導。④加大對經濟欠發達地區，特別是國家級重點扶貧縣的轉移支付力度。⑤引入公示制度，公開轉移支付分配標準、計算辦法和因素，賦予基層政府知情權、監督權和參與權，提高分配制度的科學化、規范化、透明化。

3.2 適時調整體制基數核定標準

①由于體制有關收入上解基數核定過低，不適應經濟發展要求，建議可根據財政經濟運行現狀，予以適當調整，使政府間上解、返還制度更科學、合理、規范。②適當提高中央“兩稅”返還比例或基數。

3.3 加大化債轉移支付力度，幫助地方化解債務風險

為切實緩解縣鄉債務風險，同時也進一步規范和遏制地方政府新債規模，對地方政府性債務進行分類處置，①因上級政府出臺政策，地方舉債實施的項目形成的債務，上級政府給予一定補助。②因縣鄉政因發展地方經濟，盲目擴大投資，超標建設辦公業務用房及各種“政績工程”、“形象工程”形成的債務，由縣鄉政府通過發展經濟等方式自行解決。

3.4 加大環境污染治理，增強經濟可持續發展能力

①中央投入應成為環境污染整治工作經費的主要來源，并給予污染治理工作必要的技術和政策指導，加強立法，加大對環境污染企業的違法行為的懲治力度，建立責任追究制，保護環境的可持續發展。②為保護資源、防止資源過度開采，適度提高資源稅稅率，發揮稅收的杠桿作用。

3.5 加大“三農”投入，強化支農資金監管

近年來，中央和地方對農業投入逐年增加，“三農”問題和矛盾得到一定程度的緩解，但農村貧困最根本的問題仍然存在。以會澤縣為例，從分稅制以來，經過全縣廣大人民群眾的共同努力，在上級黨委、政府的關心幫助下，農民溫飽得到了基本解決。從支農資金支出現狀分析，會澤縣支農資金管理規范、落實到位，但由于農業資金安排過于分散，特別是畜牧產業資金，資金使用效率得不到充分發揮，亦不利于資金監管。建議中央、地方政府組織相關權威部門對“三農”工作進行全面普查，摸清我國各地方農村實際情況，探索新思路、新方法，按經濟發展狀況，分別制訂扶持方案，整合農林水各部門資金，本著“大項目帶動大發展”的原則，集中財力辦大事，切實增加農民收入、拓寬農民增收渠道，從根本上解決制約農村經濟發展的問題和矛盾。

3.6 擴大農村公共財政履蓋面

由于長期以來公共財政在農村方面的嚴重缺位，農村社會經濟發展、基礎設施滯后，農民生活困難，農業生產、生活條件差，農民醫療、養老等保障程度低。建議中央加大農村社會保障體系建設和資金投入，拓寬農村享受醫療保障、養老保險等惠民政策范圍和補助標準，讓農民病有所醫，老有所養，逐步縮小城鄉差別，保障農民合法權益，促進社會主義新農村全面實現。

3.7 取消法定支出增長硬性規定

由于上級出臺各種支出增長硬性規定和縣級資金配套制度，加重了縣鄉財政運轉壓力，嚴重干擾地方政府財政資金分配的自主權，造成地方財政支出“越位”和“缺位”現象，地方發展需要投入的方面得不到足額保障，有關部門資金過剩，使用效率低。建議根據社會事業發展現狀，取消部分法定支出增長硬性規定和縣級配套制度。