當(dāng)前縣域義務(wù)教育師資問題分析及對策

【摘要】在義務(wù)教育均衡發(fā)展背景下，本文以G縣為觀照樣本，對當(dāng)前縣域義務(wù)教育教師的編制問題、老齡化問題、退補比例失調(diào)問題、城鄉(xiāng)交流問題、教師待遇問題進行分析歸因，并從破解問題的視角進行思考，在改革教師編制、配齊配足教師、加強教師隊伍管理、提高教師地位待遇等方面，提出建議和對策。

【關(guān)鍵詞】縣域義務(wù)教育教師問題對策

教師是教育發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，深入貫徹實施教育規(guī)劃綱要，完善義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機制，在加大教育投入、實現(xiàn)標準化辦學(xué)條件、提供均等受教育機會的基礎(chǔ)上，最關(guān)鍵的問題是加強教師隊伍建設(shè)。本文以G縣為觀照面，對深層次制約縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的師資問題進行分析，并試圖提出解決問題的策略。

一、G縣義務(wù)教育學(xué)校師資狀況調(diào)查

目前，G縣共有義務(wù)教育學(xué)校150所，義務(wù)教育教師6 998人，其中農(nóng)村教師5 445人，城區(qū)教師1 553人。按照編制標準，教師崗位設(shè)編5 825人，扣除不占編制的離崗教師392人，實際超編781人。

現(xiàn)有教師隊伍中，正規(guī)院校畢業(yè)的教師5 109人，占總?cè)藬?shù)的73%；民轉(zhuǎn)公、民師自費生、招工等教師1 889人，占27%。35歲以下教師1 609人，占23%；36～45歲教師2 432人，占34.75%；46歲以上教師2 957人，占42.25%。

在教師專業(yè)職稱方面，目前有副高級職稱者755人，中級職稱者2 674人，中級職稱以上者約占49%。令人尷尬的是，2003～2007年，由于實行教師職稱評聘分開改革，大批教師雖然取得副高級或中級職稱，但是由于5年間一直未聘任，大量教師未獲晉職待遇。2008年開始，教師晉職機制改為評聘合一，逐步消化晉職未獲聘任的教師，但至今仍有1 184名已經(jīng)取得中級以上職稱資格的教師未獲聘任。同時，2008年以后，由于受地級市分配的職稱名額所限，達到晉職條件的教師逐年上升，目前有1 389人達到副高職稱晉職條件，916人達到中級職稱晉職條件，連同原先已經(jīng)取得晉職資格未聘任的教師，形成了龐大的排隊晉職隊伍。

2000年開始，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)的調(diào)整和入學(xué)人口變化，G縣先后開展了三次大規(guī)模學(xué)校布局調(diào)整，撤并中小學(xué)校（主要是農(nóng)村點校）160多處，實施規(guī)模辦學(xué)，縮小師生比例，擴大優(yōu)質(zhì)資源共享，提高教育教學(xué)質(zhì)量，取得了明顯成效。

同時，在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了新的問題。近幾年來，G縣城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，農(nóng)村進城務(wù)工人員和外來人員急速向城區(qū)集中，一方面，造成城區(qū)適齡入學(xué)人口膨脹，城區(qū)學(xué)校辦學(xué)壓力加大，形成了難以化解的大班額、擇校熱問題，造成城區(qū)師生比嚴重超標，學(xué)生上學(xué)難重新成為制約教育公平的熱點問題。在這種情況下，G縣在5年時間內(nèi)，新建城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校5所，從農(nóng)村考選教師650名，擴增學(xué)位4900個，但仍然不能滿足需求。另一方面，農(nóng)村辦學(xué)條件落后，職業(yè)吸引力不高，教師考選進城政策，進一步造成了農(nóng)村教師隊伍的不穩(wěn)定性。音樂、體育、美術(shù)、信息技術(shù)教師奇缺，1/4的農(nóng)村點校沒有以上專業(yè)教師，難以保證開齊開足課程。

針對以上問題，G縣采取了三項舉措，希冀化解教師隊伍問題。一是加強農(nóng)村教師補充力度，建立新招考教師農(nóng)村服務(wù)期制度，錄用的新教師全部充實到農(nóng)村學(xué)校任教，服務(wù)期滿方可申請參加城區(qū)學(xué)校教師招考。2009～2012年招聘的教師405人，全部充實到農(nóng)村教學(xué)一線。同時，實施農(nóng)村教師特崗計劃和農(nóng)村小學(xué)每校新進一名大學(xué)生計劃，先后為農(nóng)村學(xué)校招聘教師122名，解決英語等學(xué)科教師不足的矛盾。二是推進城鄉(xiāng)教師交流，通過保留人事關(guān)系、增加到農(nóng)村支教人員補貼、后備干部到農(nóng)村掛職鍛煉、農(nóng)村教師進城頂崗研修等方式，先后組織城鄉(xiāng)共同體學(xué)校9批700多人次參加交流。三是加強農(nóng)村教師培養(yǎng)培訓(xùn)，通過遠程研修、對口幫扶、聯(lián)片教研、送課下鄉(xiāng)、資源共享等方式，分層次對農(nóng)村青年教師、班主任教師、音體美教師、骨干教師進行培訓(xùn)，培養(yǎng)農(nóng)村教師骨干力量，提升農(nóng)村教師整體素質(zhì)。

同時，積極落實教師待遇。順利完成了“民轉(zhuǎn)公”、教師評聘合一、崗位職稱競聘改革、教師工資縣級統(tǒng)籌，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教師同工同酬、統(tǒng)一工資，特別是從2008年開始，先后5次提高教師工資，到2012年，全縣教師工資平均水平達到了3 000元。

通過這些積極措施，有力地推動了縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

二、G縣義務(wù)教育教師問題透視

在座談?wù){(diào)查中，G縣無論是教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)，還是義務(wù)學(xué)校校長、教師和學(xué)生家長，一致認為，鞏固提高義務(wù)教育成果，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，面臨最大的困難仍然是師資問題。由于教師超編與結(jié)構(gòu)性缺編矛盾、退補比例不相稱、農(nóng)村教師循環(huán)性流失、人員老齡化、教師晉職滯后、人員流動受學(xué)校壁壘局限、教師素質(zhì)參差不齊等原因，使義務(wù)教育均衡發(fā)展在進入深水期的同時，也步入了更加艱難的高原期。

一是教師實際缺編成為“燈下黑”。從數(shù)據(jù)來看，G縣教師已經(jīng)超編，但在實際上卻缺編教師643人。缺編原因主要有六個方面：①近幾年，小學(xué)適齡入學(xué)人口重新進入高峰，從1.2萬人增到1.5萬人，相應(yīng)需要增加教師編制；②為化解城區(qū)大班額、擇校熱問題，擴建新建城區(qū)學(xué)校，但總編制未因此增加，盡管從農(nóng)村學(xué)校考選了一批教師進城，但是仍然不能滿足需要，同時造成了農(nóng)村學(xué)校教師空缺和流失；③為支持民辦教育發(fā)展，G縣鼓勵企業(yè)參與辦學(xué)，由企業(yè)投資新建3所民辦義務(wù)教育學(xué)校，政府要求全部派駐公辦教師，從公辦學(xué)校中抽調(diào)師資補充民辦學(xué)校，占用了公辦教師編制，并進一步抽取了現(xiàn)有師資力量；④由于年齡、健康、轉(zhuǎn)崗、離職進修等原因，有988人不能擔(dān)任教學(xué)任務(wù)，但依然占用教師編制，每年還有150人左右的女教師因生育安排產(chǎn)假，附加編制不夠；⑤農(nóng)村教學(xué)點布局分散、學(xué)生人數(shù)少，不適應(yīng)按照師生比核算教師編制；⑥小學(xué)增加了小學(xué)英語、計算機、綜合實踐活動課、安全教育課、心理健康教育等課程，教師并未因課改而增加編制。對此，教育行政部門多次向縣政府提出增加新教師請求，但受總體編制所限，問題無法解決。

二是教師老齡化問題越來越突出。隨著青年教師逐年向城區(qū)集中，農(nóng)村教師逐漸走向老齡化。目前，農(nóng)村教師平均年齡達到43.89歲，有的農(nóng)村小學(xué)，教師平均年齡達到48周歲。全縣教師隊伍中，由“民辦教師”轉(zhuǎn)公辦或考取民師自費生參加教育工作的共1 976人（其中62.03%分布在農(nóng)村小學(xué)或教學(xué)點），占全縣教職工總數(shù)的28.24%，平均工作年齡超過29年，這批教師大多數(shù)扎根農(nóng)村，為全縣“普九”工作做出了重要貢獻。但是，這些教師逐漸步入老年教師行列，未來5～10年，他們將全部退休。另外，從教師平均年齡來看，不到17年時間，農(nóng)村教師隊伍將整體更新?lián)Q代，造成教師巨大虧空，義務(wù)教育發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

三是教師退補比例失調(diào)。從2007年至2012年的6年間，教師每年因退休、生病和意外死亡以及其他原因，自然減員1 584人，年均264人。而6年間，實際錄用新教師640人，僅占自然減員人數(shù)的40.4%，退補比例失調(diào)，不符合“退補相當(dāng)”的政策要求。從一些地方的做法來看，增加新教師，有兩條渠道：①教育行政部門按照自然減員情況，向人事、編制部門提出申請招聘新教師補缺。但G縣由于人員已經(jīng)超編，很難獲批。②縣級政府利用縣級財政力量自主招聘不在編新教師，實行聘任合同制管理，從G縣情況來看，政府負債率高，財政運行緊張，財力不能支撐自主招聘新教師所需經(jīng)費，故無法實施。由于教師缺口較大，為保證教學(xué)正常開展，G縣教育行政部門只好通過招工的方式，違規(guī)聘任代課教師，費用從公用經(jīng)費列支。

四是教師流動浮于表面。近年來，G縣為提高農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)水平，積極推行城鄉(xiāng)干部教師交流。在縣級層面，以城鄉(xiāng)共同體為平臺，組織城區(qū)干部教師下鄉(xiāng)支教，結(jié)對學(xué)校每年交流3～5名干部教師，交流的教師身份不變，在原學(xué)校保留人事關(guān)系、待遇，互相到對方學(xué)校交換工作一年，屆滿各自回歸學(xué)校建制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，建立中心學(xué)校和薄弱學(xué)校對口支援關(guān)系，在人事關(guān)系不變的前提下，進行干部教師交流。應(yīng)當(dāng)說，以上交流模式取得了一定成效，將優(yōu)質(zhì)教育資源輻射到農(nóng)村學(xué)校，幫助農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)了一批新的骨干教師，但支教期限太短，總體效益與設(shè)計預(yù)期差距較大。主要原因是受當(dāng)前管理體制限制，教師初次配置權(quán)在教育行政部門，教師最終支配權(quán)在學(xué)校，沒有將教師身份由“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，給教師資源重新配置帶來很大困難。對城區(qū)學(xué)校來講，擔(dān)心優(yōu)秀教師長期支教會影響本校教學(xué)質(zhì)量，其骨干教師因生活不便等原因也不愿意扎根在農(nóng)村。對農(nóng)村學(xué)校來講，因為教師身份原因，無法有效管理支教教師，一些支教教師沒有真正發(fā)揮作用，做表面文章、走過場，學(xué)校受益甚微。同時，支教政策存在缺陷，城區(qū)教師下鄉(xiāng)支教享有專項補貼，并可以在晉職時獲得加分待遇，而農(nóng)村學(xué)校進城鍛煉的教師則沒有任何待遇，損傷了農(nóng)村教師積極性，不愿意進城交流。另外，教師考選進城政策，導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)村青年教師不能安心教學(xué)，使農(nóng)村學(xué)校成為教師的“培訓(xùn)基地”，新教師補充成為農(nóng)村學(xué)校的“政策畫餅”。這種不健康的教師流動不利于農(nóng)村學(xué)校發(fā)展。

五是教師待遇亟須提高。G縣經(jīng)濟發(fā)展指標在本地級市內(nèi)排列雖然并不落后，但是由于底子薄、歷史欠賬多、可支配財力和教育投入捉襟見肘，教師工資水平與同一地市發(fā)達縣相比，最大差額達到1 200元，在客觀上不利于調(diào)動教師的積極性。更嚴重的是，地級市下達的晉職計劃太少，造成大量教師不能按時晉職，教師信訪上訪案件逐年增多，嚴重影響了教師工作心態(tài)，加劇了職業(yè)倦怠，難以吸引優(yōu)秀人才終身從教。

G縣的教師問題并非個別，在不少地方的縣市區(qū)，都不同程度存在上述問題，因而具有一定普遍性，對于研究縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，構(gòu)建適應(yīng)教育發(fā)展的教師保障機制，具有典型意義。

三、破解縣域義務(wù)教育教師問題的建議

縣域義務(wù)教育師資問題，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性社會工程。破解這個問題，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，以政府為主導(dǎo)，進行系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、督導(dǎo)等手段。

一是改革編制管理。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財政部《關(guān)于制定中小學(xué)教師編制標準的意見》，之后，各省級行政單位分別制定具體實施辦法，縣級政府執(zhí)行省定編制標準，這是我國教師編制管理的基本路線。當(dāng)前，縣域義務(wù)教育教師缺編問題之所以難以解決，主要在于管理體制原因，教育部門無法自主增加教師，財政部門按照人事和編制部門核定的教師編制發(fā)放工資，人事、編制部門執(zhí)行省標準和地市有關(guān)部門分配的新增編制計劃，三方均無自主裁量權(quán)，導(dǎo)致負責(zé)基層教師編制補充的部門相互推諉、工作機制癱瘓。建議省級進一步改革教師編制設(shè)計標準，充分考慮寄宿制學(xué)校、農(nóng)村教學(xué)點布局分散、入學(xué)人口變化、新課程需要、大齡教師和產(chǎn)假女教師離崗等因素，適當(dāng)增加教師編制，可以采用師生比和班師比相結(jié)合的辦法核編定編，以滿足正常教育教學(xué)需要。在編制執(zhí)行方面，進一步理順關(guān)系，建立科學(xué)靈活的編制調(diào)整機制，縣級教育部門根據(jù)教育實際提出編制計劃，發(fā)改、人事、編制部門進行立項調(diào)研核查，提出增加編制意見，逐級上報審批，改變單靠上級分配編制計劃、不顧基層實際需要的單向執(zhí)行辦法。同時，完善教師退出機制，探索建立嚴格準入、能進能出的教師管理機制，對前些年離崗下海自主創(chuàng)業(yè)經(jīng)營、身體病弱不能承擔(dān)教學(xué)任務(wù)、因各種關(guān)系脫離教學(xué)崗位的人員、不兼課的管理人員等群體，制定具體管理辦法，退出教師編制，分類進行妥善安排，以便于騰出編制。按照退補相當(dāng)?shù)脑瓌t，及時補充新教師，保持教師實際崗位與教育事業(yè)發(fā)展動態(tài)平衡。

二是“以縣為主”配齊配足教師。按照在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下、省級統(tǒng)籌、以縣為主的義務(wù)教育管理體制，縣級政府是義務(wù)教育的實施主體，義務(wù)教育教師配置、管理、使用，是縣級政府的重要辦學(xué)職責(zé)。當(dāng)前存在的義務(wù)教育師資問題有政策的原因，有歷史的原因，有經(jīng)濟的原因，也有決策和執(zhí)行的原因，化解問題依然要靠縣級政府。當(dāng)務(wù)之急，首先要配齊配足教師。在縣域?qū)用妫y(tǒng)一城鄉(xiāng)教師編制標準，對教師隊伍全面摸清底子，綜合考慮人口、地理、規(guī)模、新增學(xué)校等辦學(xué)因素，查清教師缺編人數(shù)、缺編學(xué)科、缺編學(xué)校，在按規(guī)定核編定編的基礎(chǔ)上，適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，通過積極爭取補充編制、招聘錄用新教師、分流高中學(xué)段富裕音體美教師、職員崗位教師回流等方式，多渠道補充合格教師。對寄宿制中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校、民族地區(qū)雙語教學(xué)學(xué)校、村辦小學(xué)及教學(xué)點、山區(qū)湖區(qū)海島牧區(qū)學(xué)校等實施特殊師資配備政策，按照課程改革要求，補足配齊農(nóng)村緊缺學(xué)科教師以及心理健康教育教師。中央政府可設(shè)專項資金補助，省級政府要加強統(tǒng)籌力度，加強頂層制度設(shè)計，出臺相關(guān)政策，在編制、培養(yǎng)、經(jīng)費等方面，支持縣級政府配齊教師。要建立專項督導(dǎo)和問責(zé)制度，將教師配備情況納入縣級黨政干部政績考核和政府年度工作考核，督促縣級政府履行職能。

三是加強教師隊伍管理。深入實施“國標、省考、縣聘、校用”中小學(xué)教師職業(yè)準入和管理制度，按照《教師資格條例》，省級教育行政部門統(tǒng)一組織中小學(xué)教師資格考試和資格認定，縣級教育行政部門履行中小學(xué)教師招聘錄用、職稱評聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、考核等管理職能。要改革教師初次分配辦法，新招聘的大中專師范畢業(yè)生和取得教師資格的綜合類大學(xué)畢業(yè)生，優(yōu)先補充到農(nóng)村任教。采取有效措施，用政策和制度卡住考選進城關(guān)，嚴格控制教師大規(guī)模向城區(qū)集中，切實為農(nóng)村學(xué)校保存青年教師和骨干教師力量，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍。要建立剛性中小學(xué)教師城鄉(xiāng)輪崗交流機制，明確教師是公共教育資源，實行教師統(tǒng)籌統(tǒng)調(diào)，人事關(guān)系隨教師崗位變動流轉(zhuǎn)，每年按照一定比例組織城鄉(xiāng)教師換崗交流，特別是城區(qū)青年教師、骨干教師和校長必須按批次全員參加城鄉(xiāng)交流，交流期限不低于3年。為增強執(zhí)行效力，促進公平交流，建議修改義務(wù)教育法等法律法規(guī)，將城鄉(xiāng)教師交流納入法律保障范圍，為開展城鄉(xiāng)教師交流提供法源支持。要改革教師考核辦法，按照《小學(xué)教師專業(yè)標準》《中學(xué)教師專業(yè)標準》，對教師進行年度考核，重點突出師德水平、專業(yè)能力和業(yè)績貢獻，作為教師評優(yōu)晉職的主要依據(jù)，引導(dǎo)教師靜心教書、潛心育人、關(guān)愛學(xué)生、嚴謹篤學(xué)。同時，嚴禁用升學(xué)成績考核教師，克服應(yīng)試教育的錯誤傾向。要加強教師培養(yǎng)培訓(xùn)，將教師培訓(xùn)經(jīng)費納入政府預(yù)算，推進國培計劃、省級遠程研修、縣級培訓(xùn)和校本培訓(xùn)，完善培訓(xùn)體系，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，堅持五年一周期全員培訓(xùn)，培養(yǎng)一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的專業(yè)化教師隊伍。

四是提高教師地位待遇。按照義務(wù)教育保障經(jīng)費“三個增長”要求，穩(wěn)步提高教師工資水平，落實義務(wù)教育績效工資，對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠地區(qū)工作的教師，建立專項津貼制度，使縣域內(nèi)農(nóng)村教師工資水平高于城區(qū)教師，體現(xiàn)工資傾斜政策。從國家戰(zhàn)略來講，教師工資應(yīng)當(dāng)調(diào)整到高收入社會階層，實現(xiàn)高工資、高福利，才能真正體現(xiàn)教師地位，吸引一流學(xué)生報考師范專業(yè)，吸引優(yōu)秀人才終身從事教育事業(yè)。改革教師職稱評聘制度，堅持評聘合一，加大中高級職稱晉升比例，逐步解決教師高度關(guān)注的職稱問題。要建立正常、暢通的教師晉職機制，保證教師按期晉職，教師晉職要向農(nóng)村和邊遠貧困地區(qū)傾斜，借鑒發(fā)達國家教師職稱管理辦法，逐步形成以中高級職稱為主體的教師隊伍。要完善教師住房公積金、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等保障政策，建設(shè)農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)房，鼓勵政府和社會力量獎勵教師。加強媒體宣傳監(jiān)管，依法追究惡意炒作擴大負面宣傳、損害教師人格、誤導(dǎo)社會輿論的不正當(dāng)行為，在全社會營造尊師重教的道德風(fēng)尚。

（作者單位：高密縣教育局，山東高密，261500）