地方政府在職業(yè)教育集團(tuán)內(nèi)的定位與職責(zé)研究

摘 要 職業(yè)教育集團(tuán)是推動教育資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)的有效途徑，是深化校企合作、推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同與集成化的重要平臺。作為職業(yè)教育主體的地方政府，理應(yīng)在職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。文章介紹了職業(yè)教育集團(tuán)化的必要性以及地方政府在集團(tuán)化發(fā)展中的重要職能，結(jié)合我國職教集團(tuán)發(fā)展的現(xiàn)狀，闡述了地方政府在集團(tuán)發(fā)展過程中缺位與越位的表現(xiàn)及形成原因，并給出地方政府促進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的對策。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育 集團(tuán)化發(fā)展 地方政府

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制是我國對職業(yè)教育的基本要求，各類職教集團(tuán)都或多或少地需要地方政府支持。然而目前的實(shí)際情況是，部分地方政府對自身的責(zé)任認(rèn)識不到位，承擔(dān)舉辦職業(yè)教育的主導(dǎo)責(zé)任落實(shí)不夠，職能缺位和越位的問題沒有得到很好的解決，從而導(dǎo)致參與集團(tuán)成員間關(guān)系過于松散，難以形成多元化辦學(xué)的格局。目前各大職教集團(tuán)發(fā)展中所面臨的最大問題就是：如何對政府職能進(jìn)行合理定位，反思職能，以促進(jìn)集團(tuán)健康發(fā)展。

1 職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的必要性

近年來，國家對職業(yè)教育加大支持和投入，職業(yè)院校的發(fā)展步入快車道，職業(yè)教育正向大眾化、普及型教育階段轉(zhuǎn)變。但在跨越式發(fā)展的背后，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺、師資力量薄弱、人才培養(yǎng)滯后、校企合作舉步維艱等諸多問題，制約了其健康發(fā)展。要解決這些問題，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展是必然趨勢。十七大報告提出“大力發(fā)展職業(yè)教育”，十八大報告提出“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”，賦予了我國職業(yè)教育改革發(fā)展新的內(nèi)涵與目標(biāo)。按照構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的要求，圍繞產(chǎn)業(yè)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級對人才的需求，調(diào)整、改革和優(yōu)化學(xué)科結(jié)構(gòu)、課程結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)，改革人才培養(yǎng)模式，深化校企合作，將職業(yè)教育納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，擴(kuò)大職業(yè)教育規(guī)模是當(dāng)務(wù)之急。因此，集團(tuán)化發(fā)展有利于職業(yè)院校在強(qiáng)化辦學(xué)特色與優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，打破條塊分割，促進(jìn)院校間交流與合作，深化校企合作，提升服務(wù)產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的能力，依托集團(tuán)平臺共享職教資源，促進(jìn)教學(xué)資源在區(qū)域內(nèi)的平衡與優(yōu)化配置，解決職業(yè)院校資源匱乏與浪費(fèi)并存的矛盾。

2 集團(tuán)化發(fā)展過程中地方政府的職能

政府是產(chǎn)學(xué)研結(jié)合教育的舉辦者，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合教育的政策方針制定者，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合教育的資金提供者，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合教育的宏觀調(diào)控者。①因此，起著主導(dǎo)作用的政府，需要在以下幾個方面發(fā)揮重要職能：一是制定相關(guān)法規(guī)，明確集團(tuán)成員的權(quán)利與義務(wù)，協(xié)調(diào)矛盾，及時出面解決重大問題；二是發(fā)揮行政職能，在土地、稅收等方面給予集團(tuán)發(fā)展強(qiáng)有力的支持；三是構(gòu)建保障體系，通過指導(dǎo)、評估、投資等方法引導(dǎo)集團(tuán)發(fā)展。

3 地方政府的缺位和越位

我國大部分職教集團(tuán)都是在政府的主導(dǎo)下成立，集團(tuán)成立大會召開后，政府就銷聲匿跡，對集團(tuán)運(yùn)作缺乏宏觀指導(dǎo)和實(shí)質(zhì)性支持，未能正確認(rèn)識其必須履行的職能，這就是政府職能的缺位。而政府職能的越位表現(xiàn)在對集團(tuán)事務(wù)干預(yù)過多，通過指令性手段來實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，集團(tuán)成員不能以市場需求為導(dǎo)向進(jìn)行協(xié)作，經(jīng)常出現(xiàn)違背集團(tuán)成員意愿，強(qiáng)拉硬拽的現(xiàn)象。政府缺位與越位在我國職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過程中廣泛存在，究其原因有以下兩個方面：其一，大部分職教集團(tuán)是地方政府在追求政績的沖動下組建的，由于缺乏對社會動力的清晰認(rèn)識，未經(jīng)系統(tǒng)規(guī)劃就盲目鼓勵組建或擴(kuò)建職業(yè)教育集團(tuán)，導(dǎo)致集團(tuán)管理體制落后、運(yùn)行機(jī)制混亂以及辦學(xué)質(zhì)量差等問題凸顯，甚至出現(xiàn)有名無實(shí)的職業(yè)教育集團(tuán)，浪費(fèi)教育資源。②其二，在集團(tuán)后續(xù)運(yùn)作過程中，政府表現(xiàn)得消極被動，資金投入不夠、政策制度導(dǎo)向不明、惰性愈發(fā)明顯，即使國家制定了相關(guān)規(guī)定，地方政府也不愿認(rèn)真梳理和執(zhí)行。

4 地方政府促進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展對策

“改革開放以來，轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府、法治政府、責(zé)任政府、廉潔政府一直是中國行政體制改革的目標(biāo)，政府的職能由直接管理國家和社會事務(wù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能。”

職教集團(tuán)的發(fā)展，受到自身地位、目標(biāo)和直接利益的限制，在辦學(xué)自主權(quán)和資金等方面均很有限，如果缺少政府支持，將對集團(tuán)的日常運(yùn)作和生存發(fā)展產(chǎn)生不良影響。此外，集團(tuán)成員利益需求的多元化和集團(tuán)面臨的眾多制約因素，也需要得到政府的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。現(xiàn)在，政府在職能轉(zhuǎn)變后，其社會管理和公共服務(wù)職能更加突出，理應(yīng)對集團(tuán)的局部和全局利益、集團(tuán)內(nèi)成員特別是企業(yè)和學(xué)校之間利益、集團(tuán)外社會組織與集團(tuán)之間的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，為職教集團(tuán)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境，提供有力的政策支持。

因此，為促進(jìn)職教集團(tuán)的健康發(fā)展，地方政府應(yīng)從以下幾方面提供支持：

4.1 完善行政立法

法律法規(guī)應(yīng)對職業(yè)教育集團(tuán)的法律屬性、組織形式、業(yè)務(wù)范圍和運(yùn)作方式等方面進(jìn)行嚴(yán)格界定，并建立與之配套的集團(tuán)成員準(zhǔn)入、過程評價、退出制度，明確職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的方向，規(guī)范集團(tuán)的日常運(yùn)作。同時，要從社會責(zé)任的角度出發(fā)，制定激勵性實(shí)施辦法，明確政、校、企、研參與職業(yè)教育的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，明確各主體的角色劃分與功能定位，發(fā)揮多元主體在職業(yè)教育中的作用，特別針對企業(yè)這一不可或缺的重要主體。實(shí)質(zhì)上，國家早已頒布《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)[2002] 16號）和《關(guān)于企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)提取與使用管理的意見》（財建[2006] 317號），明確了企業(yè)職工提取和使用職業(yè)教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的范圍，其中包括了各職業(yè)院校所能提供的崗位培訓(xùn)、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、高技能人才培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定和職業(yè)資格認(rèn)證等方面內(nèi)容；《關(guān)于教育稅收政策的通知》（財稅[2004] 39號）和《企業(yè)支付實(shí)習(xí)生報酬稅前扣除管理辦法》（國稅發(fā)[2007] 42號）制定了對參與職業(yè)教育的企業(yè)進(jìn)行稅收減免的政策。地方政府完全可以依法依規(guī)對積極參與到職業(yè)教育中的企業(yè)給予政策上的優(yōu)惠，表彰熱心于職業(yè)教育事業(yè)的企業(yè)和企業(yè)家，促使企業(yè)參與到職業(yè)人才培養(yǎng)過程中去，對集團(tuán)院校開放生產(chǎn)設(shè)備、崗位資源，接受職業(yè)院校學(xué)生頂崗實(shí)習(xí)等。同時，政府還可以出臺針對企業(yè)捐贈職業(yè)教育的配套性稅收減免政策，可在企業(yè)和個人的應(yīng)納稅額中扣除全部捐贈資金，激發(fā)企業(yè)和社會組織投身職業(yè)教育的熱情。還可以開征企業(yè)職前、職后教育和培訓(xùn)稅，要求企業(yè)承擔(dān)參與職業(yè)教育的社會責(zé)任。當(dāng)然，對職教集團(tuán)內(nèi)履行職責(zé)的企業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)按企業(yè)投入比例減免職業(yè)教育和培訓(xùn)稅，或?qū)⒍愂瞻幢壤颠€給企業(yè)作為其參與職業(yè)教育的專項(xiàng)費(fèi)用，或直接從國家的稅款中以一定比例扣出支付給負(fù)責(zé)企業(yè)員工培訓(xùn)的職教集團(tuán)。

4.2 加強(qiáng)行政評估，促進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展

在職業(yè)教育集團(tuán)成立后，地方政府要發(fā)揮行政功能，確立標(biāo)準(zhǔn)，建立健全職業(yè)教育集團(tuán)化質(zhì)量評估體系。（1）委托集團(tuán)專業(yè)委員會，對院校人才培養(yǎng)工作、專業(yè)建設(shè)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)情況等指標(biāo)進(jìn)行評估，每年上報評估報告，增加院校壓力。鼓勵優(yōu)質(zhì)職業(yè)院校鞏固核心地位，輻射和帶動集團(tuán)院校提升整體水平，淘汰不愿履行成員義務(wù)、管理滯后、不能在集團(tuán)中起到應(yīng)有作用的職業(yè)院校。（2）對企業(yè)參與集團(tuán)事務(wù)工作進(jìn)行考核，要求成員企業(yè)：每年度至少接待一批次集團(tuán)教學(xué)單位的學(xué)生實(shí)習(xí)，在同等條件下優(yōu)先錄用集團(tuán)教學(xué)單位的優(yōu)秀畢業(yè)生，集團(tuán)內(nèi)訂單培養(yǎng)覆蓋率和對口就業(yè)率達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。此外，還可以將科研服務(wù)、新技術(shù)推廣與應(yīng)用、崗位互掛納入評價指標(biāo)體系。

4.3 發(fā)揮公共財政投入的主導(dǎo)作用，解決職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的資金投入問題

首先，地方政府應(yīng)出臺專項(xiàng)財政支持政策，建立專項(xiàng)基金促進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展，制定財政運(yùn)作規(guī)范，健全財政管理、監(jiān)督體制，盡量減少對財務(wù)細(xì)節(jié)的干預(yù)，保證集團(tuán)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的使用效率。同時，對財政投入要有重點(diǎn)的傾斜，如建設(shè)實(shí)訓(xùn)基地、搭建信息交流平臺等。其次，要鼓勵社會力量參與職業(yè)教育，逐步形成多元化投資主體和投資方式的格局。逐步探索建立職業(yè)教育成本分擔(dān)制度，試點(diǎn)按資源投入比例分配股權(quán)，按股份多少管理職教集團(tuán)，享有集團(tuán)成果。

4.4 靈活運(yùn)用多種方式激勵企業(yè)承擔(dān)職業(yè)教育職責(zé)，調(diào)動企業(yè)積極性

企業(yè)的確從職業(yè)教育中受益，但并沒有參與培養(yǎng)過程的直接義務(wù)，如何利用利益杠桿，調(diào)動企業(yè)的積極性是任何一個職教集團(tuán)都面臨的重要問題。我國多個地方職教集團(tuán)在探索過程中，積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：一是試行并推廣企業(yè)教育培訓(xùn)費(fèi)自主管理政策。當(dāng)前，企業(yè)的教育經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)卣泄芾恚?guī)定了企業(yè)教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的列支范圍，對支取申請的審核過程相當(dāng)嚴(yán)格，企業(yè)支取難度大，嚴(yán)重影響了企業(yè)開展員工教育培訓(xùn)的積極性。實(shí)質(zhì)上，在企業(yè)利用集團(tuán)資源完成年度培訓(xùn)任務(wù)，履行自身職責(zé)后，政府可以嘗試讓企業(yè)自主管理教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。這一政策的轉(zhuǎn)變有利于企業(yè)充分利用集團(tuán)內(nèi)職業(yè)院校的教學(xué)資源，提高企業(yè)參與職業(yè)教育的熱情和參與職業(yè)教育的深度。二是頒布使用企業(yè)生產(chǎn)資源開展職業(yè)教育的補(bǔ)償政策。目前，大部分企業(yè)在接納學(xué)生實(shí)習(xí)后，都會面臨一個共同的問題：學(xué)生實(shí)習(xí)時的非熟練操作可能對生產(chǎn)有影響，而且操作不規(guī)范還會造成設(shè)備的損耗。因此企業(yè)不愿將關(guān)鍵、重要崗位提供給實(shí)習(xí)學(xué)生。但是站在職業(yè)院校的角度，學(xué)生實(shí)習(xí)如不進(jìn)入關(guān)鍵、重要崗位，實(shí)習(xí)的效果就會大打折扣，就不能真正掌握職業(yè)技能。為此政府可制定相關(guān)政策對企業(yè)資源的損耗進(jìn)行多種形式的補(bǔ)償，其中最具可行性的是在財政、金融、技術(shù)、市場和用地等方面給予政策上的優(yōu)先支持。三是對使用集團(tuán)內(nèi)教育培訓(xùn)資源的企業(yè)給予優(yōu)惠。企業(yè)可以與院校的職業(yè)技能培訓(xùn)中心和鑒定中心合作，利用院校的優(yōu)秀職教師資和設(shè)備開展員工培訓(xùn)。集團(tuán)內(nèi)企業(yè)的人力資源部門組織員工參加國家職業(yè)資格鑒定，可同等享受在校學(xué)生待遇。不僅企業(yè)得到了實(shí)惠，集團(tuán)的培訓(xùn)工作也得到了有效的開展，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的雙贏。四是從社會人的角度激勵企業(yè)承擔(dān)職業(yè)教育職責(zé)，授予企業(yè)榮譽(yù)。企業(yè)不僅是經(jīng)濟(jì)人，更是社會人。一個優(yōu)秀的企業(yè)、有責(zé)任感的企業(yè)應(yīng)自覺承擔(dān)社會責(zé)任。對積極投身到職業(yè)教育中的企業(yè)，地方政府應(yīng)利用公共媒體廣為宣傳并授其榮譽(yù)，對企業(yè)而言這是一種非常好的公關(guān)形式，對其提升（下轉(zhuǎn)第45頁）（上接第10頁）公眾形象，提高社會贊譽(yù)度有著非常好的效果。此外，一些企業(yè)參與職業(yè)教育的主觀意圖并非獲取政府手中的公共資源，而是本著回饋社會的心態(tài)，對于此類企業(yè)，地方政府更要為提升企業(yè)的美譽(yù)度和知名度而進(jìn)行廣泛的正面宣傳，鼓勵更多的企業(yè)積極參與進(jìn)來，只有得到企業(yè)的鼎立支持，職業(yè)教育才能真正步入良性發(fā)展的軌道。

€L芑穡？、2012年四川高等職業(yè)教育研究中心重點(diǎn)研究課題“服務(wù)綿陽國家科技城建設(shè)的綜合型職教集團(tuán)運(yùn)行及發(fā)展對策研究”（項(xiàng)目編號：GZY12A07）的系列研究成果之一，主持人：何禮果

2、綿陽市高職教育研究中心專項(xiàng)課題“綿陽職業(yè)教育集團(tuán)教育資源共享機(jī)制的研究”（項(xiàng)目編號：MYZY1211）的系列研究成果之一，主持人：李礁