我國消費稅的改革回顧與政策建議

[摘 要] 消費稅是當今世界上的一個重要稅種，它肩負著籌集財政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為及引導消費的任務。本文首先簡要回顧了我國消費稅的歷次重大改革，介紹了發(fā)達國家消費稅的一些發(fā)展趨勢，隨后分析了我國當前消費稅存在的一些問題，最后，根據(jù)存在的問題提出了消費稅改革的政策建議。

[關鍵詞] 消費稅；稅收；改革；政策

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）13- 0020- 03

消費稅通常是政府對某些特定的消費品或消費行為課征的一種稅，在籌集財政收入的同時還可以調(diào)節(jié)消費導向。消費稅在世界范圍內(nèi)廣受重視，已經(jīng)有100多個國家和地區(qū)開征。稅收是經(jīng)濟的一部分，稅種的設定往往要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況做適度的調(diào)整。隨著我國經(jīng)濟生活的不斷變化，我國消費稅的發(fā)展已經(jīng)相對滯后，在稅目選擇、征稅環(huán)節(jié)、稅率設定上已經(jīng)與我國實際的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構、消費水平、消費結構不相適應。本文回顧了我國消費稅的發(fā)展歷史，介紹了發(fā)達國家消費稅發(fā)展的趨勢，審視我國現(xiàn)在消費稅存在的一些問題，最后試圖探索出我國消費稅未來的改革發(fā)展方向。

1 我國消費稅發(fā)展簡要回顧

早在1951年，我國就已開始征收特種消費行為稅，此后，也陸續(xù)開征過一些帶有消費稅色彩的貨物稅，例如1989年曾經(jīng)對彩色電視機、小轎車開征過特別消費稅，但是都沒有形成一個正式常設的稅種。直到1994年，我國頒布實施了《中華人民共和國消費稅暫行條例》，消費稅開始以一個獨立的稅種存在于我國的稅收體系中，當時的稅目共涵蓋了11大類消費品，消費稅的正式開征，標志著我國稅收體系的規(guī)范與完善，豐富了我國對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控的手段。

2006年，我國對消費稅進行了一次大規(guī)模的調(diào)整，相比于1994年，這次調(diào)整更加突出了消費稅促進環(huán)境保護、節(jié)約資源以及合理引導消費的作用：新增加了高爾夫球及球具、高檔手表、實木地板、游艇等稅目；增加了成品油稅目下的5個子目；取消了護膚護發(fā)品稅目；此外，還調(diào)整了幾個稅目的稅率。

2008年和2009年，為了抑制汽油、柴油等燃料的消耗，促進節(jié)能減排、規(guī)范交通稅費制度，我國首先提高了一部分大排量乘用汽車的消費稅稅率，隨后又在取消一部分交通規(guī)費的同時，大幅度提高了成品油的稅率，使消費稅的稅收收入大幅度攀升。

2 發(fā)達國家消費稅的發(fā)展趨勢簡介

從各國稅制實踐看，依據(jù)征稅對象，消費稅分為一般消費稅和特定消費稅。前者征收對象廣，如增值稅、貨物勞務稅、銷售稅等。后者僅對特定消費商品和行為征收，我國目前的消費稅就屬于特定消費稅。2009年我國對消費稅制度進行了大幅調(diào)整，實現(xiàn)了調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟和籌集財政收入的雙重目的，然而同發(fā)達國家消費稅的發(fā)展趨勢相比較，我國消費稅制度還有繼續(xù)調(diào)整的空間。

2.1 征稅范圍日趨擴大

按照征稅范圍的寬窄，消費稅分為有限型、中間型、延伸型。從總體趨勢看，大多數(shù)國家消費稅的征稅范圍逐步擴大，從有限型向中間型、乃至延伸型發(fā)展。大多數(shù)國家通常對煙、酒、機動車及汽油和天然氣征收消費稅，還有一些國家對特殊的消費行為（如娛樂業(yè)、博彩業(yè)等）征收消費稅或者類似的稅種。美國的消費稅稅目多達39個，包括環(huán)境污染、國外保險、特種車輛、煙草、賭博、酒類、港口等。韓國的特別消費稅則對33類商品和7類經(jīng)營場所征收，主要有奢侈品、高檔消費品、限制性消費品和奢侈性活動。消費稅征稅范圍的擴大更能體現(xiàn)出消費稅的調(diào)節(jié)作用，特別是對限制特定消費商品和行為的征稅。通過調(diào)節(jié)高收入群體的特定消費商品和行為，可以引導國民消費傾向，同時為財政轉移支付籌集更多資金。

2.2 計稅方式透明公開

發(fā)達國家和地區(qū)的消費稅一般采取價外稅形式，明確標注商品價格和稅款。在美國，消費者購買應征消費稅商品和服務時，發(fā)票上都會標明價款和相應承擔的消費稅額。同價內(nèi)稅相比較，價外稅克服了價內(nèi)稅隱蔽性強的特點，更有利于培養(yǎng)公民的稅收意識。

2.3 稅率形式多樣趨高

一般而言，增值稅或一般商品稅只有單一稅率或少數(shù)幾種稅率，消費稅（或特別消費稅）稅率形式多樣，既有從價稅，又有從量稅，而且稅率級差大檔次多，具有較強的選擇性。級差大，稅率高的消費稅功能性強，引導意義豐富。比如韓國對特殊消費商品和行為征收較高稅率的消費稅，珠寶首飾60%，賽馬場50%，賭博3 000韓元/人次，毛皮及其產(chǎn)品60%，進口威士忌200%，等等。俄羅斯持續(xù)提高酒、煙和機動車的消費稅稅率，既增加了財政收入，又調(diào)節(jié)了消費傾向。

2.4 環(huán)保功能導向明顯

消費稅的環(huán)保功能主要通過對污染性產(chǎn)品的征稅，從而達到鼓勵節(jié)能減排，限制污染排放的調(diào)節(jié)目標。如美國開征了CS2稅、CO2稅、水污染稅、噪聲稅等，英國按照機動車CO2排放指標分13類征收特別消費稅，其中CO2排放量低于100g/km的A級車輛免征消費稅，而且更多的污染性產(chǎn)品成為消費稅的征稅對象，如電池、農(nóng)藥、洗滌用品和塑料袋，OECD多數(shù)國家都已開始對這些產(chǎn)品征收消費稅。芬蘭出于環(huán)境保護目的對含磷化肥開征了消費稅，近年來逐步擴大了消費稅征稅對象，對汽油、柴油、煤炭、輕燃料油、重燃料油和天然氣等能源產(chǎn)品按含碳量征收消費稅。在對高污染性產(chǎn)品適用高稅率的同時，對節(jié)能、低污染性產(chǎn)品給予了消費稅的減免稅優(yōu)惠。

3 我國當前消費稅存在的問題分析

從目前我國的經(jīng)濟增長形勢與消費結構來看，2006年和2009年，消費稅的改革雖然在一定程度上實現(xiàn)了國家預先的設想，起到了積極的作用，但是目前，我國消費稅在稅目、征稅環(huán)節(jié)設計以及具體管理上尚有不合理、不完善之處，具體存在著以下一些問題。

3.1 稅目設計的問題

目前，我國消費稅征收稅目為14個，包含煙、酒及酒精、化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮、焰火、成品油、汽車輪胎、摩托車、小汽車、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民生活水平的提高，一些立法之初所認定的高檔商品、奢侈品已經(jīng)變成了大眾商品，而新出現(xiàn)的奢侈品、奢侈消費行為還未被列入稅目中。比如，價格上億元的私人飛機、數(shù)千萬元的豪華汽車、數(shù)萬元至數(shù)十萬元的高檔服裝、名包、家具等，這些奢侈品價格已遠遠超過中產(chǎn)階層所能夠承受的范圍，一些高消費娛樂項目，如高檔桑拿、洗浴、餐飲及夜總會等場所的消費價格畸高，而且引起的社會爭議也極大，與此同時，化妝品這一稅目也應該適當調(diào)整，對于現(xiàn)階段來說，普通的化妝品已經(jīng)很難算得上奢侈品，除非價格畸高的名貴化妝品。如果消費稅的稅目不根據(jù)社會消費行為適時調(diào)整，不將真正的奢侈品、高消費行為列入到消費稅的征稅范圍中去，那么，消費稅最基本的引導消費結構、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用就沒有得到真正的發(fā)揮。

3.2 某些應稅消費品的計稅依據(jù)不合理

計稅依據(jù)是稅收制度的重要元素，計稅依據(jù)的合理與否體現(xiàn)著稅制的設計水平。目前，某些應稅消費品的計稅依據(jù)就存在著不合理現(xiàn)象，這樣就造成相同產(chǎn)品之間的稅負不公，一方面不利于企業(yè)的公平競爭，另一方面也不利于財政收入的穩(wěn)定增長。以啤酒為例，目前，我國對啤酒實行從量定額征稅，隨著各種高檔酒的出現(xiàn)，各種品牌之間、同一品牌不同檔次產(chǎn)品之間的價格差距越來越大，單一的從量稅難以適應這種發(fā)展變化，對高檔啤酒的消費難以形成有效的控制。

3.3 消費稅征稅環(huán)節(jié)有待于優(yōu)化

目前，我國消費稅的征收環(huán)節(jié)除了金銀首飾在零售環(huán)節(jié)征收外，其余產(chǎn)品消費稅的征收都集中在生產(chǎn)與進口環(huán)節(jié)。雖然從生產(chǎn)及進口環(huán)節(jié)征收消費稅，涉及的納稅人較少，易于稅務機關控管稅源。但從經(jīng)濟角度分析，從生產(chǎn)與進口環(huán)節(jié)征收必然要占用企業(yè)資金，增加運營成本。另外從征管角度看，納稅人通過壓低生產(chǎn)環(huán)節(jié)銷售價格，銷售給關聯(lián)企業(yè)或單獨設立銷售公司，以此方式減少繳納消費稅，侵蝕消費稅稅基。因此，有必要將消費稅征收環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，以保障稅基、降低企業(yè)運營成本。

3.4 消費稅的預算級次問題制約著消費稅的征收管理水平

按照我國目前的規(guī)定，消費稅屬于100%中央稅，地方政府無法得到分成，這直接導致了一些地方政府對消費稅征收工作不夠重視，認為投資培植消費稅稅源，是地方投資中央受益，因此對消費稅稅源的培植缺乏積極性，而且因為消費稅可以在企業(yè)所得稅稅前列支，進一步分走了地方財源，使一些地方政府很不情愿支持稅務機關的消費稅征管工作，這會在很大程度上損害消費稅的征收效果。

3.5 成品油消費稅的管理存在的問題較多

自從2009年我國大幅度提高成品油消費稅稅率以來，成品油一躍成為消費稅的最大稅目，成品油的稅負也陡然增高，加之成品油化工工藝復雜，缺乏石化專業(yè)知識的稅務局方面在管理上面臨著較大的困難。生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的石油化工類產(chǎn)品，在常溫下形態(tài)上都為液態(tài)，但在產(chǎn)品的用途、性質及原料上與成品油征收范圍注釋的解釋存在差異，在一定的化工手段下還可以互相轉化，這使稅企間對某些產(chǎn)品是否應征消費稅存在異議。為此，國家稅務總局在2012年出臺了《消費稅有關政策問題的公告》（以下簡稱公告），對有爭議的石油化工產(chǎn)品，企業(yè)可以到省級以上質量監(jiān)督部門對產(chǎn)品進行抽樣檢驗，只要產(chǎn)品名稱、質量符合相關行標、國標，并到稅務機關備案后，即可認定為非應稅產(chǎn)品。這個公告將過去對應稅子目正列舉改為反列舉，將過去稅務機關承擔的舉證義務轉嫁給了納稅人，改變了稅務機關的被動局面，加大了對成品油管理的力度，可以說是一個巨大進步。但目前公告并沒有明確要求省以上質量監(jiān)督部門在產(chǎn)品檢驗報告上對產(chǎn)品是否為應稅產(chǎn)品做定性結論，監(jiān)督檢驗部門往往只出具一個產(chǎn)品合格報告，這使稅務機關通過產(chǎn)品備案情況來判斷是否為應稅產(chǎn)品仍然面臨很大的困難，加大了稅收執(zhí)法風險，在將來有必要對這個問題進行進一步規(guī)范管理。

4 對下一步消費稅稅制改革方向的建議

4.1 對高檔商品、奢侈品及高消費行為設置消費稅稅目，征收消費稅

依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，對我國新出現(xiàn)的高檔商品、奢侈品及高消費行為進行深入調(diào)查，摸清高消費產(chǎn)品及行為的價格，在此基礎上，合理界定“高檔商品、奢侈品及高消費行為”的標準，開征消費稅，調(diào)節(jié)收入分配，引導社會正常的消費傾向，增加國家財政收入。對“酒精”及“化妝品”等生活必需品及基本的生產(chǎn)資料調(diào)整出征稅范圍，使消費稅征收范圍更符合征稅原則，真正體現(xiàn)出設立稅種的目的。

4.2 調(diào)整某些應稅消費品的計稅依據(jù)

應對現(xiàn)行消費稅稅目計稅依據(jù)進行調(diào)整。對啤酒、成品油從量定額征收方式包含的應稅品目市場價格進行比較，同一征稅品目其市場價格差異很大時，要考慮是否在從量定額的基礎上，增加從價定率征收，平衡從量定額帶來的稅負不公，同時增加財政收入。

4.3 優(yōu)化消費稅征稅環(huán)節(jié)

在稅收征管力量允許、條件成熟的條件下，將消費稅征稅環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)，以堵塞漏洞，增加收入，并保障消費稅的調(diào)節(jié)功能。當然，從目前看條件還不成熟，因為對零售環(huán)節(jié)的監(jiān)管仍然是稅務機關管理的軟肋，只有當納稅人索取發(fā)票意識的增強以及大量稅控設備投入使用后，才能考慮征收環(huán)節(jié)后移。但是在將來條件成熟時，應考慮將小汽車、摩托車、游艇等銷售地點固定、稅源易管的應稅銷售品的征收移送到零售環(huán)節(jié)，以防止稅款流失，保證消費稅調(diào)節(jié)收入和籌集財政收入的功能。

4.4 探索將消費稅改為中央、地方共享稅

為了真正調(diào)動地方政府對消費稅的支持，更好地服務地方經(jīng)濟發(fā)展，在適當時機，將消費稅收入分稅目進行中央、地方分享。在目前的14個消費稅稅目中，煙、酒、車、油的收入比重最大，這些消費稅的納稅人往往也是當?shù)卣斦杖氲闹匾е瑢⑦@幾個稅目納入中央、地方共享，將使地方政府更好地籌集財政收入，并且更加大力支持消費稅的征收管理工作，尤其是成品油子目，成品油的煉化給當?shù)氐沫h(huán)境造成了一定的污染，與地方政府適當分享收入，也有利于地方政府對環(huán)境的治理與改善。

4.5 進一步完善成品油消費稅政策，加強管理

鑒于成品油本身的戰(zhàn)略物資地位以及成品油對我國財政收入的貢獻，我國應該進一步加強對成品油消費稅的管理，稅務機關應對成品油消費稅征稅范圍注釋再細化，清晰界定征稅油品的定義，完善國家稅務總局2012年第47號公告，規(guī)范針對成品油屬性的報告內(nèi)容，對成品油的屬性作出明確的結論，這樣就能使我國成品油消費稅的管理科學化、規(guī)范化，化解成品油消費稅難以管理的難題。

5 結 論

總之，消費稅作為我國當前的一個重要稅種，不但對我國的財政收入具有重大意義，而且其作為稅收杠桿的功能也在日益加強，消費稅必須不斷隨著經(jīng)濟形勢的變化進行自身的改革與調(diào)整，這樣才能使自身的地位不斷得到鞏固。但是，值得注意的是，消費稅只是一個具有調(diào)節(jié)功能、可以進行稅負轉嫁的間接稅，它的作用范圍是有邊界的，未來的改革一定要遵循消費稅的特點和規(guī)律進行，這樣才能真正充分發(fā)揮消費稅的作用。

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