基于績效視角的地方部門預(yù)算改革思考

[摘 要] 本文在簡要介紹東營市市本級(jí)部門預(yù)算改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了與財(cái)政績效評(píng)價(jià)相結(jié)合，進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的相關(guān)對策和建議，為逐步完善地方部門預(yù)算管理體制，更好地發(fā)揮公共財(cái)政職能作用做一有益探索。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政；績效評(píng)價(jià)；部門預(yù)算

[中圖分類號(hào)] F812.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2013）13- 0022- 02

隨著部門預(yù)算改革的發(fā)展深化，地方部門預(yù)算管理制度存在的深層次矛盾和問題日益凸顯。部門預(yù)算改革應(yīng)在預(yù)算執(zhí)行管理、提高財(cái)政績效等方面不斷推進(jìn)，與市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)。本文在簡要介紹東營市市本級(jí)部門預(yù)算改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了與財(cái)政績效評(píng)價(jià)相結(jié)合，進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的相關(guān)對策和建議，為逐步完善地方部門預(yù)算管理體制，更好地發(fā)揮公共財(cái)政職能作用做一有益探索。

1 東營市部門預(yù)算改革的簡要情況

東營市是黃河三角洲的中心城市，勝利油田所在地，人口200萬。2012年全市公共財(cái)政收入達(dá)158.7億元。2001年，選取市教育局等三部門，首次開展部門預(yù)算編制試點(diǎn)，2003年將試點(diǎn)部門擴(kuò)大到40個(gè)，2004年部門預(yù)算管理制度在市級(jí)所有市直部門實(shí)施。從東營市本級(jí)部門預(yù)算改革的實(shí)踐情況看，部門預(yù)算管理在調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)提高預(yù)算編制和管理水平等方面，取得顯著成效。在預(yù)算編制體系上，把部門作為預(yù)算編制的基本單位，預(yù)算從基層編起，層層匯總生成，同時(shí)將部門所有收入和支出都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映。在預(yù)算的管理上，強(qiáng)化了部門預(yù)算的審查監(jiān)督，推動(dòng)了預(yù)算分配過程的公開和制衡機(jī)制建設(shè)，初步實(shí)現(xiàn)了責(zé)任明確、收支清晰、分配透明的改革目標(biāo)。但當(dāng)前的部門預(yù)算改革還屬于淺層面改革，并未觸及傳統(tǒng)預(yù)算體制的實(shí)質(zhì)，更多的是預(yù)算編制和平衡形式的改變，與建立真正科學(xué)、規(guī)范、高效的部門預(yù)算管理體制的目標(biāo)任務(wù)相比，還存在較大的差距。

（1）預(yù)算分配權(quán)出多門。除財(cái)政部門外，市本級(jí)多個(gè)政府部門擁有如科技經(jīng)費(fèi)、環(huán)保專項(xiàng)、外經(jīng)貿(mào)發(fā)展資金等預(yù)算分配權(quán)。分配權(quán)力的分散，違背了部門之間財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的原則，使財(cái)政部門無法從整體上把握與管理一個(gè)部門的預(yù)算情況，公共收支的管理職能被肢解和弱化，影響部門預(yù)算編制的時(shí)效性和約束力。

（2）零基預(yù)算編制流于形式。部門對既得利益的訴求，部門工作計(jì)劃的滯后，使得部門提交的預(yù)算支出總額遠(yuǎn)大于可用財(cái)力，最終只好沿用“基數(shù)+增長”的編制方法，這種財(cái)政支出的“自我擴(kuò)張”機(jī)制，大大損耗了部門預(yù)算改革的成效。

（3）績效考評(píng)機(jī)制亟需建立完善。對項(xiàng)目可行性和支出規(guī)模的財(cái)政評(píng)審制度，一定程度上保證了預(yù)算編制的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。但對于“財(cái)政資金的使用效益如何”，在執(zhí)行過程中缺少績效評(píng)價(jià)和跟蹤問效，部門預(yù)算與績效評(píng)價(jià)未建立互動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致各預(yù)算部門把工作重心全放在爭取資金上，忽視如何用好資金，預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果往往偏離預(yù)算原來所應(yīng)體現(xiàn)的政府政策意圖，最終造成財(cái)政支出效率不高。

2 預(yù)算績效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算結(jié)合的現(xiàn)實(shí)意義

財(cái)政預(yù)算是財(cái)政收支年度計(jì)劃，是政府履行公共服務(wù)職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，需要回答“用了多少錢、辦了多少事、有什么效果”的問題，才能達(dá)到更有效地為公眾服務(wù)的目的。在此背景下，通過研究部門預(yù)算與預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)的相互結(jié)合不僅是規(guī)范財(cái)政資金監(jiān)督與管理，增加公共支出透明度，提高公眾對政府信任度的有效舉措，也是進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算改革的重要內(nèi)容。因此，建立對部門預(yù)算編制質(zhì)量和績效的評(píng)價(jià)機(jī)制，是財(cái)政管理改革的必然趨勢和重要內(nèi)容，不是“要不要做”，而是“怎么做”的問題。

3 績效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算結(jié)合的路徑設(shè)想

在部門預(yù)算中建立有效的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，需要從整體著眼，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，設(shè)計(jì)一個(gè)以總量、定額、績效標(biāo)準(zhǔn)為核心，全面整合部門預(yù)算和預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)的配套機(jī)制，使整個(gè)預(yù)算分配過程都受到績效評(píng)價(jià)機(jī)制的制約，全面提升預(yù)算支出管理水平。

（1）決策評(píng)價(jià)結(jié)果，科學(xué)框定支出總量。現(xiàn)行部門預(yù)算編制程序，是先確定各預(yù)算要素及相應(yīng)定額，逐項(xiàng)匯總成預(yù)算總量。這種測算方法很少從部門戰(zhàn)略需要與績效優(yōu)先的理性角度考慮預(yù)算總量，使財(cái)政缺少相關(guān)依據(jù)，無法有效應(yīng)對前文述及的各部門“自我擴(kuò)張”行為。因此，從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，應(yīng)根據(jù)國家戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，以部門績效為導(dǎo)向，對預(yù)算支出的決策過程進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果預(yù)測支出總量，再由總量規(guī)模確定定額標(biāo)準(zhǔn)。

（2）梳理業(yè)務(wù)流程，逐項(xiàng)分解定額。總量確定后的下一個(gè)問題就是如何對總量進(jìn)行定額分解。在目前，科學(xué)的定額體系尚未建立，定額分解仍帶有“基數(shù)法”的痕跡，無法真實(shí)反映部門的權(quán)責(zé)輕重和績效大小。為完善定額體系，需繪制完整的業(yè)務(wù)流程圖，對業(yè)務(wù)要素進(jìn)行統(tǒng)籌安排，獲得各要素的預(yù)算需求量，并以此為依據(jù)，將預(yù)算總量由粗到細(xì)、由表及里逐項(xiàng)分解為各項(xiàng)支出定額。這種定額分解方式簡單易懂，可操作性強(qiáng)，真正滿足績效優(yōu)先要求，可以比較客觀、公正、透明地分配預(yù)算。

（3）制定績效標(biāo)準(zhǔn)，保障部門預(yù)算落實(shí)。部門預(yù)算編制后的落實(shí)得不到保障，內(nèi)容的有效性得不到驗(yàn)證及改善，是部門預(yù)算效果不理想的重要原因之一。為了確保部門預(yù)算效果，應(yīng)在預(yù)算編制的同時(shí)，明確使用每項(xiàng)支出要達(dá)到的業(yè)績目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上建立一系列業(yè)務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)，包括服務(wù)提供的范圍、水平和內(nèi)容等，如專任教師與在校學(xué)生人數(shù)的適當(dāng)比率、機(jī)構(gòu)開展日常業(yè)務(wù)活動(dòng)所需的商品和勞務(wù)使用效率指標(biāo)等，這樣每一項(xiàng)支出都有若干業(yè)績指標(biāo)來衡量，使支出對應(yīng)物的質(zhì)與量的規(guī)定性更加明確，成為約束部門預(yù)算執(zhí)行的有力保障。