重金屬污染防治法律制度的完善

【摘要】重金屬污染具有潛在性，持續性，累積性等特點，嚴重影響環境質量，威脅人類健康。本文通過對我國重金屬污染防治法律現狀的介紹，得出其中存在的不足。由于日本在上世紀六七十年代的情況與我國現今情況極為相像，本文以日本為例，通過介紹其重金屬污染防治過程及成就，得出可以對我國引以為鑒的經驗和教訓，對我國的重金屬污染防治法律制度進行完善。

【關鍵詞】重金屬污染 防治 法律

一、重金屬污染概述

重金屬污染是指由于人類活動產生的重金屬及其化合物累積在環境中，含量超出環境承載力而引起的環境質量惡化，進而威脅人類健康的現象，常見的重金屬有汞、鎘、鉻、鉛及砷等生物毒性顯著的元素。不同于其他污染，重金屬污染具有潛在性，持續性，累積性，不可降解性等特點。這就使得重金屬污染一旦發生，很難治理。它廣泛存在于大氣，土壤，水等自然介質中，與人類生活接觸密切，一旦進入人體，便會在人體內部累積，不能通過分泌和排泄等方式將其排出體外。

我國重金屬污染形勢嚴峻，一組數據將這種狀況展露無遺：國土部數據顯示，中國每年有1200萬噸糧食遭到重金屬污染，直接經濟損失超過200億元；2009年中國食品安全高層論壇報告上的數據顯示，我國1/6的耕地受到重金屬污染，重金屬污染土壤面積至少有2000萬公頃；國家疾控中心曾對1000余名0～6歲兒童鉛中毒情況進行免費篩查、監測。結果顯示，23.57%的兒童血鉛水平超標。

二、我國重金屬污染防治法律現狀及存在的問題

（一）法律現狀

迄今為止，我國已出臺的關于重金屬污染防治最具針對性的文件是2011年國務院正式批復的《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》（下稱《規劃》），這是我國第一個十二五專項規劃。相關法律法規有《環境保護法》，《大氣污染防治法》，《水污染防治法》，《固體廢物污染防治法》，《土地管理法》，《化學品管理條例》，《土壤質量環境標準》等。相關的政策性文件有：《關于加強重金屬污染防治工作的指導意見》（國辦發[2009]61號），《重金屬污染綜合整治實施方案》（2009.8.28），《關于深入開展重金屬污染企業專項檢查的通知》（環發[2009]112合）《防治規劃編制技術指南》（2010.2），《關于加強鉛蓄電池及再生鉛行業污染防治工作的通知》（2011）等等。

（二）存在問題

1.立法缺失。我國目前還沒有重金屬污染防治方面的專門立法，重金屬污染防治規定只有一些通知，意見等文件，或者籠統適用其他相關法律法規，缺乏適用法律的強制力和執行力。

2.執法不嚴。在對重金屬污染企業的監督和查處中，普遍存在執法力度不夠，查處不嚴，沒有嚴格按照法律，法規要求對企業實現審批，整治或關停。地方政府在對重金屬污染企業的管理上，往往為了經濟利益，而放松其環境保護標準要求。如沭陽當地政府為了追求經濟利益而容忍天能電池公司排出超標的重金屬鉛。環保部門在對污染企業的查處中，往往有心無力，有些企業往往會繞過本級環保部門而直接獲得上級環保部門的審批，而上級部門對其情況不了解，這就導致環保部門權力行使混亂，對企業沒有約束力。

3.責任機制欠缺。我國對重金屬污染企業的責任規定缺乏。對企業的污染后果經常是在通知或政策性文件中規定，具有運動式執法的特點，對企業的環保責任往往是以行政責任處罰，比如限期整改，罰款金額較低，沒有起到對企業的懲戒作用。

我國法律對政府機關和主要領導的環境責任也沒有常態規定。在重金屬污染事件發生后，當地政府和負責人往往以行政責任的承擔息事寧人，沒有承擔重大決策失誤的刑事責任。這就造成地方政府對環境保護不重視，出了問題也盡量隱瞞，隱瞞不了簡單以行政責任了結。

三、日本重金屬污染防治經驗及借鑒

上世紀六七十年代，日本經濟快速增長，環境保護讓位于工業和礦產開掘，環境污染事件在全國各地都有發現，其中被稱為四大公害的環境病癥，就有三起和重金屬污染有關。中國正在經歷和日本上個世紀同樣迅速的經濟增長期，污染也在同步增長，新世紀以來，和重金屬有關的環境事件愈見頻繁。中國此時和上世紀經濟快速增長時期的日本即為相似。基于此，本文希望對日本的重金屬污染防治進行介紹歸納，對我國重金屬污染防治法律的完善得出可為借鑒的經驗教訓。

（一）日本政府為控制公害事件，制定一系列法律法規

1967年，日本政府制定了公害對策基本法，把大氣、水源、噪音、震動、地震、惡臭確立為公害，1968年，這一屆日本國會隨后被記入歷史，稱為“防公害國會”。1970年，國會又增補了土壤污染這一條。

日本還制定了專門性法律法規和政策，來應對重金屬污染。主要有：1970年《農用地土壤污染防治法》，1986年《市街地土壤污染暫定對策方針》，1991年《土壤污染環境標準》，1999年《與重金屬有關的土壤污染調查·對策方針》，1999年《關于土壤·地下水污染調查·對策方針》，1999年《二噁英類物質對策特別措施法》，2001年《農藥取締法》，2002年《土壤污染對策法》。

為防治電子廢棄物造成的重金屬污染，日本出臺了一系列法律、法規，包括：1970年《廢棄物處理法》，1991年《促進再生資源利用的相關法律》，2000年《推進循環型社會形成基本法》的綱領性法律，2001年4月《家電再生利用法》，推動了電子廢棄物處理由“大量廢棄型”向“循環型”處理模式轉變。

（二）建立公眾參與機制

1970年前后，四大公害事件都集中提起了訴訟。經過公害事件的洗禮，當事人取得共識：類似問題要用法律手段解決。而公害事件的訴訟恰好和污染防治法的出臺和修訂發生在同一個時期，訴訟推動了立法，公害基本法的完善又促進了事件解決，立法和司法互相推動。

在四大公害事件的訴訟過程中，受害者也得到了公眾的聲援。當時電視、報紙、廣播、雜志社都對受害者慘痛經歷進行詳細報道，激起了受害者之外全國人民的反對公害運動，令執政黨和在野黨無法不正視。

日本的公害基本法制定也非一帆風順，也遭遇了來自財團的壓力，在全國公害反對運動的推動下，反對意見被削弱，多項公害規則和法規被制定。

從經濟發展到注重環境的轉折點，不是某個案件的審判結果，而應是全體國民的意識轉換。因此，要重視環境保護中的公民參與，有了強大的公眾力量，相關法律才能沖破阻力，順利制定和實施，對污染事件的法律途徑解決提供依據。

（三）政府決策依據轉變

1971年，日本環境省從各部門中獨立。政府的決策依據也發生轉變：與經濟發展相比，阻斷環境污染的可能性無疑更為重要。政府科學決策不意味科學證明，在公害基本法制定過程中，時任厚生省公害科科長說，科學證明和地方政府決策是兩回事情。政府如果發現可能引起公害的污染事件，即使不能完全確定，也要及時介入并且制止。

四大公害事件對日本的影響，最重要的在于社會公眾的廣泛參與和政府的反思。經過四大公害對社會的洗禮，1970年后日本再也沒有發生嚴重的公害事件。先污染后治理的老路，在任何國家都會被證明需要付出巨大的經濟代價。而日本環境省官員則總結經驗，政府與其后期介入污染事件，不如提前以立法的方式進行引導。由于環境問題的外部性，企業的逐利性，企業污染環境的情況時有發生。發生問題的責任在企業，受害者和企業的個別談判往往效率都很差，社會成本很高，最終都需要政府介入。政府應該用提前立法的方式進行引導，最終讓受害者和企業通過法律方式解決。

我國要充分利用法律對社會行為的引導和規范作用，建立完善的重金屬污染防治法律制度，防止和治理重金屬污染。

四、我國重金屬污染防治法律制度完善

針對我國目前重金屬污染防治法律制度的現狀，結合重金屬污染的特點，對我國重金屬污染防治法律制度完善提出以下建議。

（一）完善重金屬污染防治相關立法

我國應借鑒日本等發達國家的經驗，抓緊制定與重金屬污染防治有關的法律法規，實現對重金屬污染全方位，多維度，全過程的控制。首先，在已有的法律法規基礎上完善對重金屬污染防治的規定，在大氣污染防治法，水污染防治法等環境介質污染防治法中將重金屬污染作為專門一節，增加納入監控的重金屬種類，對重金屬污染控制改變以濃度排放為主，轉向總量控制。鑒于我國還未制定土壤污染防治法，而土壤，底泥等作為大多數重金屬的最終沉積場所，有必要制定土壤污染防治法，對土壤中的重金屬污染進行規制。其次，根據重金屬污染產生的不同根源，分別制定相應的農藥使用條例，礦山開采和保護條例以及企業排放重金屬管制條例等。最后，除了對重金屬污染從源頭控制，還要建立含有重金屬元素的產品在生活中的利用，回收體制，實現從生產到利用到回收的一整套流程都有法可依。

（二）樹立公眾參與原則，建立重金屬污染信息公開制度

重金屬污染由于其自身的隱蔽性，持久性和累積性，危害結果可能不是即時產生，等到污染已經發生，可能就會造成無法彌補的損失。這就需要樹立公眾參與原則，建立信息公開制度。

在發生重金屬污染群體事件時，政府不要一味的遮掩，媒體要充分發揮宣傳作用，如實報道事件進展，在得到更多民眾關注的同時，也會普及大家的環保意識。環境問題不是某個人，某個群體，甚至某個政黨能夠進行決策的，它是全民性的社會問題，在我國要充分發揮媒體的宣傳監督作用，提高公民對環境問題的敏感度，使公民廣泛參與到環境決策中。

信息公開內容包括全國各個區域的重金屬污染狀況和企業重金屬廢棄物排放情況，新建企業的環境影響評價情況，不符合環境標準的企業整改情況等，當某一區域的環境承載力達到其上限時，就要暫時停止對新設立工廠，企業的審批。重金屬污染的信息公布也需要采取一定形式，如通過中國環境質量公報，這是一個官方權威的數據來源。另外，對于各區域具體的年度重金屬污染情況，作為政府的政務公開信息，在各地區的環保局網站上進行公布。公開的時候應該同步向公眾普及相關知識，除了向其說明重金屬污染的危害，還要對其數據標準進行說明，同時介紹針對重金屬污染的應對措施及解決方案，避免民眾過度恐慌及被人誤導。信息公開有助于民眾對其生活環境質量的知悉，增加其危機感和環境保護的責任感，可以借助公眾的力量實現對重金屬排放企業和政府決策的監督。

（三）提高政府科學決策能力，將環保部門意見納入考量

政府的任務是盡量實現社會利益最大化，防止可能危害社會利益事件的發生。在環境利益的地位已經不低于經濟利益的現在，政府決策除了要考慮經濟發展，更不要忽視環境保護。這對我國的政績評價體系改革是一個機遇，對地方行政長官實行環保一票否決制。在立法中，對地方環保工作負有失誤的責任人要對其追究責任，視其責任大小對其追究行政責任甚至刑事責任。

在我國，雖然環境保護部也已獨立，足見我國政府對環保工作的重視，但是我國傳統的重經濟發展輕環境保護的政府觀念嚴重影響了環境保護部門工作的開展。例如，在環境法修改草案中，環保部的許多建議不被采納，這就使得我國環境保護工作大打折扣；在環保部門依法對企業查處時，政府往往會考慮其經濟貢獻，大打人情牌，環保部門的地位就很尷尬。因此，我們要從立法上確立環保部門職能履行的基礎，保障其執法獨立性，不受相關政府和領導的干擾，從法律上確保其獨立開展環保督查工作的權力。在政府決策中，也要強調將環保部門的意見和建議納入考量，對其意見如不采納，應書面說明原因，環保部門對涉及環境保護的政府決策有質詢權。

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作者簡介：胡藝璇（1990-），女，漢族，內蒙古滿洲里人，研究方向：環境與資源保護法學。