淺析我國城投債產生及發展現狀

【摘要】城投債作為我國特殊形式的地方政府債券，近幾年來發展迅速，引起了國際社會的廣泛關注。本文主要就我國城投債產生的根源以及發展現狀進行分析和梳理。

【關鍵詞】城投債 產生 發展

城投債的定義有廣義和狹義之分。其中廣義上講，城投債就是由地方政府融資平臺為發行或市政企業進行融資而發行的債券。這里的債券包括企業債券、中期票據等目前市場上所有的債券品種。而狹義上講，城投債特指由地方政府融資平臺為發行或市政企業進行融資而發行的企業債券，并不包括除企業債券之外的其他債券品種。而本文所指的城投債是廣義的城投債，指包括了企業債券、中期票據等各個債券品種的城投類債券。

一、城投債的產生原因

我國城投債產生的根本原因是我國現行的財政體制。目前我國的財政體系是建立在1994年分稅制改革的基礎之上。在十四屆三中全會上通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中要求我國需要進一步深化財政與稅收體制的改革，而且規定，把先行地方財政包干制度改為合理規劃中央和地方事權基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。1994年的分稅制改革一方面提高了中央的財政收入，但同時導致了地方政府預算內財政支出不斷增加，而且在國家財政支出所占比重不斷提高；再加上我國體制外、預算外的各項債務支出，地方財政支出壓力極大。因此分稅制改革實質上導致了財權上升中央，事權下方地方。同時，地方政府的發債權也受到嚴格限制。根據1994年3月份我國頒布的《預算法》第二十八條規定，我國地方各級預算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

造成事權下放、財權上升的分稅制改革和預算法對地方政府舉債權利的限制，使得地方政府融資壓力極大，個別財政基礎薄弱的政府甚至出現入不敷出，從省級財政到縣級、鄉級財政赤字逐步嚴重。地方政府的支出很大，預算內的收入很多時候無法滿足支出要求，地方政府也被迫尋求其他融資渠道。舉債成為緩解地方財政壓力的首選。

但是除《預算法》規定我國地方政府不得發行地方政府債券外，于1995年3月出臺的《中國人民銀行法》第二十九條規定：中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，《貸款通則》也明確指出：借款人不包含地方政府及其部門。

對此，地方政府紛紛通過劃撥股權、土地、國債、規費等資產，成立一個符合《公司法》要求，且資產和現金流均可達到融資標準的公司，以實現承接各個方面的資金，然后將資金運用于基礎設施、公用事業等項目。這種公司的成立可以巧妙地繞開我國法律的限制。目前，各級地方政府的投融資平臺一般命名為“XX市國有資產經營管理公司”、“XX市城市建設投資公司”、“XX市土地開發公司”或“XX市土地儲備整理中心”，其中地方城市建設投資公司（以下簡稱“城投公司”）為最主要表現形式。由于地方政府沒有直接借貸的權利，城投公司代表地方政府進行城市基礎設施建設相關的投融資，建設和管理城建相關項目和資產。

因此，我國目前的財政和金融管控體系極大的限制了各級地方政府的財政收入和融資能力。另一方面，我國城鎮化建設的不斷推進使得地方政府的基礎建設任務眾多，單純靠財政收入根本不能滿足資金需求。目前我國地方政府舉債的方式基本有三種，銀行貸款、信托和發行債券。一直以來，銀行貸款都是我國地方政府舉債的主要手段。盡管地方融資平臺通過銀行貸款、信托產品等融資方式緩解了地方財政的壓力，但是這些方式也存在較為嚴重的問題。

首先，銀行貸款雖然是地方投融資平臺的主要籌資方式。但是以銀行貸款為主的負債期限結構與地方基礎設施建設項目的回報期并不匹配。因為銀行貸款一般期限較短，但是基礎設施建設項目的回報期很長，回籠資金較慢。因此，這種期限結構錯配直接提升了地方融資平臺的信用違約風險。

信托產品、理財產品這種非規范化的融資工具雖然較企業債券、中期票據等標準化融資產品融資更為容易，但融資成本非常高，某些城投公司信托產品借款利率超過10%。這種高昂的融資成本對本來就捉襟見肘的地方財政更是飲鴆止渴，雪上加霜，進一步加大了信用違約風險。

相比于以上融資方式，城投債具有利率低，發行期限長，使用方式較為靈活等優勢，越來越得到各地政府融資平臺的青睞。因此，以城投公司作為債券發行主體，發行城投債并對其予以擔保和優惠政策，為城市基礎建設募得所需資金的方式，已成為地方政府融資體系中重要組成部分之一。

二、城投債的發展

我國城投債最早起源于上海，1992年上海市為籌措城市建設資金，專門成立了上海市城市建設投資開發總公司，該公司于1993年4月成功發行我國第一只城投債。自那之后，我國城投債的發展經歷了三個階段：

（一）起步階段（1994～1997年）

1994年地方政府資金開始出現緊張。但在這個階段并沒有出現大量投資公司、城投公司之類的融資平臺，開發建設領導小組。承擔了基礎設施建設的領導作用。此外我國債券市場也剛剛起步，城投債發行十分有限。

（二）穩步發展階段（1998～2007年）

由于《預算法》要求地方政府不能夠發行債券并需要保持財政平衡，為了緩解資金壓力，地方政府成立大量國有資產運營公司、城投公司、開發投資公司等地方融資平臺，借助地方政府的直接或間接擔保，主要通過向銀行貸款進行基礎設施建設。

（三）快速發展階段（2008至今）

隨著2007年美國次貸危機逐步演變為全球金融危機，國務院提出要實行積極財政政策和寬松的貨幣政策，并出臺4萬億經濟刺激計劃，加快民生工程，基礎設施建設。中國人民銀行和銀監會于2009 年公布了《關于進一步加強信貸結構調整，促進國民經濟平穩快速發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬政府投資項目的配套資金融資渠道”。自此城投債迎來了爆發式的增長，新的地方融資平臺也開始迅速成立，城投債的發行主體由開始的省級、直轄市級的城投公司擴展到了地級市甚至縣級市的城投公司。為防止經濟過熱、債務風險過大，國務院于2010年6月發布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方融資平臺進行了核查清理。城投債快速增長的勢頭受到一定沖擊，但經歷了2010年與2011年的短暫低迷之后，城投債又在2012年出現井噴式增長， 2012年全年共發行城投類債券達6，367.9億元，同比增長148%。

圖1 我國城投債近八年發行規模

數據來源：iFind數據庫

綜上所述，具有中國特色的財稅體系下產生的城投債已有將近二十年的發展歷史，其融資規模已從當年的幾個億發展為2012年的六千多億元。而且隨著我國城鎮化建設的不斷深入，城投債將繼續充當著地方政府融資的主力軍。

作者簡介：李梁，漢族，河南漯河人，上海交通大學安泰經濟與管理學院在讀碩士生，研究方向：會計學。