對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及金融支持情況的調(diào)查

【摘要】近年來，湖南道縣以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，采取“統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，滾動開發(fā)，整體推進(jìn)”的模式進(jìn)行了大量農(nóng)業(yè)開發(fā)，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有所加速，成就了如臍臍、草莓等部分規(guī)模特色農(nóng)業(yè)的成功典范。但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在具體操作中仍存在一些諸如流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)效率低、農(nóng)民利益受損等亟待解決的問題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 金融支持

一、土地流轉(zhuǎn)主要形式

到2013年8月末，道縣參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)用土面積52.2萬畝，占農(nóng)用地總面積16.4%，其中耕地流轉(zhuǎn)面積20.7萬畝（含坡耕地6.5萬畝），林地流轉(zhuǎn)面積28.3萬畝，其他3.2萬畝，分別占同類農(nóng)用地的30.2%、12.9%、10.9%。流轉(zhuǎn)形式則主要體現(xiàn)為以下幾種：

（一）代為耕種

這是在農(nóng)戶之間自發(fā)協(xié)商、無償流轉(zhuǎn)，但國家對農(nóng)戶的糧油等補(bǔ)貼資金部分或全部歸原戶主民，這是當(dāng)前農(nóng)戶之間耕地流轉(zhuǎn)的最主要形式，并通常局限于水稻種植，一般由雙方口頭約定，這種形式近10.8萬畝，約占耕地流轉(zhuǎn)面積的52%，占總流轉(zhuǎn)土地的20.7%。

（二）租賃

這種形式也是農(nóng)戶之間自發(fā)協(xié)商的占多數(shù)，屬有償流轉(zhuǎn)，需付給少量費(fèi)用或?qū)嵨铮己玫囟蝿t租金稍高，原土地承包關(guān)系不變，接租方只交納租金，不履行原土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)，如道縣車頭、營江的草莓基地，均由外地農(nóng)戶按每畝600元向當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶租用。全縣這種形式的流轉(zhuǎn)耕地2.3萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的11.1%，流轉(zhuǎn)林地12.1萬畝，占林地流轉(zhuǎn)面積42.7%。

（三）“反租倒包”

這由村委會或村民小組與農(nóng)民簽訂經(jīng)濟(jì)合同，把土地從農(nóng)民手中租賃過來，通過統(tǒng)一規(guī)劃，再向種植專業(yè)戶或社會經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包經(jīng)營，土地受讓者以現(xiàn)金或者實(shí)物等方式對轉(zhuǎn)讓方進(jìn)行補(bǔ)償，這種形式的流轉(zhuǎn)土地以坡耕地和林地為主。如臍橙基地中白馬渡庫區(qū)和上關(guān)基地100%的土地，祥霖鋪下蔣基地94.2%的土地都是通過這一方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，其成效非常顯著，該類流轉(zhuǎn)總面積約19.2萬畝，占流轉(zhuǎn)土地的36.8%。

（四）互換

農(nóng)戶為了方便耕種，在自愿互利的基礎(chǔ)上對各自的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行交換。互換后，雙方要與發(fā)包方變更承包合同。這種形式全縣約0.3萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的1.4%。

（五）轉(zhuǎn)讓

這種形式有兩種轉(zhuǎn)讓方法，一種由村組集體經(jīng)營組織將荒坡荒地、林地，通過公開拍賣的方式，轉(zhuǎn)讓給國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、集體經(jīng)營組織和個(gè)體老板（大公司）搞開發(fā)，期限為15年以上。另一種是承包農(nóng)戶將其擁有的未到期的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)發(fā)包方許可后，以一定的方式和條件轉(zhuǎn)移給他人，并與發(fā)包方變更原土地承包合同。租金以競標(biāo)金額為主，全縣約有7.5萬畝，占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積的14.4%，如永州科貿(mào)林化公司為延伸產(chǎn)業(yè)鏈提高原料自給率，在道購置了萬余畝林地。

二、金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式及概況

（一）強(qiáng)化信貸窗口指導(dǎo)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

近年來，人行加大了信貸窗口指導(dǎo)，同時(shí)下發(fā)了《金融服務(wù)考評辦法》對金融機(jī)構(gòu)信貸投向進(jìn)行考核，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，今年金融機(jī)構(gòu)累計(jì)為全縣13家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)提供貸款7080萬元，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及其龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大提供了有力支撐，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也起到了至關(guān)重要的促進(jìn)作用。

（二）強(qiáng)化信貸創(chuàng)新，積極緩解有效擔(dān)保不足問題

目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中融資困難主要在于抵質(zhì)押品不足、信貸周期不匹配和農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)較大，為此道縣金融機(jī)構(gòu)適時(shí)地開辦了產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、加工企業(yè)的中長期貸款業(yè)務(wù)，適應(yīng)企業(yè)提升產(chǎn)品檔次、發(fā)展精深加工需要，創(chuàng)新出興業(yè)通、流動資金循環(huán)貸款、易貸通等信貸品種，并采取有效措施，緩解農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的擔(dān)保難問題為企業(yè)提供良好的融資和結(jié)算服務(wù)。如對湘浩茶油等加工企業(yè)提供擔(dān)保鏈?zhǔn)劫J款500萬元，為旺發(fā)厚樸提供林權(quán)質(zhì)押貸款180萬元，均用于參與土地流轉(zhuǎn)興辦油茶和厚樸基地。

（三）積極開展流動資金貸款，緩解大戶資金壓力

據(jù)對種糧大戶進(jìn)行的抽樣調(diào)查反映，在土地流轉(zhuǎn)前，由于各戶種植面積少，以及國家相應(yīng)的種田補(bǔ)助，種田戶基本上不需要到銀行融資。土地流轉(zhuǎn)到大戶后，每畝稻田因購買稻種、農(nóng)藥、化肥、人力成本等需要流動資金550元左右，烤煙種植成本則近1600元每畝，今年道縣農(nóng)村信用社、農(nóng)行共為該類種植大戶累計(jì)發(fā)放貸款7200萬元，共扶持水稻種植大戶41戶，支持烤煙種植大戶340戶，較去年增加近百戶。其中對烤煙煙肥貸款，還由地方政府與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，采取了財(cái)政貼息辦法，有效降低大戶融資成本。

（四）大力推廣機(jī)耕信貸，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

隨勞動力成本上升以及國家對購買農(nóng)機(jī)設(shè)備補(bǔ)助到位，土地流轉(zhuǎn)后，種田大戶對購買農(nóng)機(jī)設(shè)備的熱情提高，道縣農(nóng)村信用社近年來為幫助全縣推廣農(nóng)機(jī)耕種，累計(jì)對農(nóng)機(jī)設(shè)備購置投入信貸資金1020萬元，促使農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平提高到56%以上，有效提升了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，使流轉(zhuǎn)大戶每畝人工成本降低約220元。

（五）不斷拓展政策性保險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力

目前道縣開展的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要有水稻、玉米、油菜、烤煙、能繁母豬、育肥豬、公益林和商品林等八項(xiàng)險(xiǎn)種，前六項(xiàng)保險(xiǎn)目前由中國人保產(chǎn)險(xiǎn)公司承保，近三年年均保費(fèi)收入942萬元，責(zé)任保險(xiǎn)金額2億余元，分別承保水稻面積48萬畝、玉米3.33萬畝、油菜4.1萬畝、烤煙1.67萬畝、能繁母豬2.8萬頭、育肥豬3.5萬頭，近三年理賠支出分別為849萬元、778萬元和691萬元。公益林和商品林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司承擔(dān)，2013年保費(fèi)收入310萬元，兩項(xiàng)投保面積分別為112萬畝、81.5萬畝，保險(xiǎn)責(zé)任額共計(jì)7.7億元，在保險(xiǎn)期限未盡情形下已經(jīng)實(shí)現(xiàn)責(zé)任賠付270萬元，有效化解了部分大戶種植的自然風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上為土地流轉(zhuǎn)提供了政策支持。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及金融支持存在的主要問題

（一）流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，契約風(fēng)險(xiǎn)突出

一是主體不規(guī)范。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，家庭承包經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，集體“四荒地”流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)業(yè)社。但部分業(yè)主承包土地時(shí)不管是何種土地，一律與村社直接簽訂協(xié)議，少數(shù)村級組織在村民并不知情的情況下代替村民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，致使合同的主體不合法。二是流轉(zhuǎn)程序、手續(xù)不規(guī)范。目前土地流轉(zhuǎn)在協(xié)議簽訂上普遍不太規(guī)范，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)屬同村、同宗族之間進(jìn)行，彼此認(rèn)識、“信任”，85.4%的流轉(zhuǎn)未簽訂書面協(xié)議，由雙方進(jìn)行口頭協(xié)議，讓其中一方實(shí)行代耕代種；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組與農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，盡管全部簽訂了書面協(xié)議，但并未按國家有關(guān)法律規(guī)定，缺乏統(tǒng)一格式，內(nèi)容簡單模糊，土地流轉(zhuǎn)過程也未經(jīng)縣主管部門備案。還有部分協(xié)議中簽訂的土地流轉(zhuǎn)的期限超過了第二輪土地延包期的剩余期限，違反了相關(guān)政策規(guī)定，部分土地流轉(zhuǎn)后改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，致使合同不合法。

（二）流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)效能較低

一是管理機(jī)制錯(cuò)位。全縣涉及土地流轉(zhuǎn)的管理部門多，但現(xiàn)行管理體制是，掌握農(nóng)業(yè)扶持政策、資金的部門不管土地流轉(zhuǎn)工作，主管土地流轉(zhuǎn)工作的部門沒有扶持政策，出現(xiàn)了“管錢的不管事，管事的不管錢”錯(cuò)位現(xiàn)象，無法形成推動土地流轉(zhuǎn)的工作合力。二是服務(wù)機(jī)制缺位。部分農(nóng)業(yè)基地均未建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場和流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，在提供土地流轉(zhuǎn)信息、咨詢、登記、備案、調(diào)解等方面無法為土地流轉(zhuǎn)雙方提供便捷服務(wù)。三是農(nóng)村社保制度欠完善。解決農(nóng)民后顧之憂是解除農(nóng)民“戀地”情結(jié)的關(guān)鍵。在當(dāng)前農(nóng)村社會保障制度尚不完備的情況下，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在客觀上存在相當(dāng)大的難度。四是部分行政方式推動的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格并不合理，少數(shù)基層地方政府代替農(nóng)村集體對外發(fā)包、租賃和轉(zhuǎn)讓集體土地，以低價(jià)格、長期限、大規(guī)模轉(zhuǎn)讓和租賃土地為條件對外招商引資，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)模化企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)租金較低。另外，農(nóng)民了解相關(guān)信息的渠道較少，在供求雙方中處于弱勢，難以充分維護(hù)其利益。

（三）農(nóng)貸供需矛盾突出，對土地流轉(zhuǎn)存在制約

這方面制約突出體現(xiàn)農(nóng)貸擔(dān)保上，目前在農(nóng)村土地使用權(quán)和承包權(quán)無法擔(dān)保，以及農(nóng)業(yè)比較效益不高，自然風(fēng)險(xiǎn)較大的情況下，許多種植大戶無法從銀行獲得高額信貸支持，土地流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)資金需求難以得到有效滿足，對土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)形成較大的制約。如農(nóng)貸政策與林業(yè)生產(chǎn)周期不匹配，造成林農(nóng)資金短缺的現(xiàn)象也較突出。據(jù)該縣種林大戶進(jìn)行調(diào)查反映，該縣林業(yè)種植品種主要為茶油樹和杉木，而茶油樹的收獲期在種植后的四年以后，杉木的收獲期在種植后的15年以后，而該縣制定的林權(quán)直接抵押貸款管理辦法規(guī)定只對種植面積在100畝以上、種植年項(xiàng)在3年以上的林權(quán)才可以發(fā)放直接抵押貸款；而林業(yè)種植的前三年也是資金需求最多的時(shí)期，由于林業(yè)種植前期資金的短缺，嚴(yán)重影響了林業(yè)大規(guī)模種植和開發(fā)。

四、相關(guān)政策建議

（一）強(qiáng)化管理，規(guī)范土地有序流轉(zhuǎn)

一是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)形式，明確流轉(zhuǎn)操作程序，規(guī)定對違規(guī)行為的處理辦法；二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽證、仲裁制度；三是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點(diǎn)對擬轉(zhuǎn)讓方的土地情況、基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊，促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)；四是相關(guān)部門要進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)察力度，杜絕違法流轉(zhuǎn)，及時(shí)調(diào)節(jié)處理土地流轉(zhuǎn)的糾紛。

（二）健全機(jī)制，推動土地加速流轉(zhuǎn)

一是要完善農(nóng)村社會保障體系，落實(shí)農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)政策，加大對農(nóng)村困難群體社會救濟(jì)力度，提高農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，解決農(nóng)民后顧之憂，消除農(nóng)民“種地防饑，養(yǎng)兒防老”的依賴思想。二是要出臺全縣土地流轉(zhuǎn)管理辦法，嚴(yán)格界別耕地、林地、山地承包經(jīng)營權(quán)所有人與土地流轉(zhuǎn)承包人之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，明確所有權(quán)與收益權(quán)，同時(shí)要把惠農(nóng)政策補(bǔ)貼資金，由原來補(bǔ)貼田地、山林承包經(jīng)營者改為補(bǔ)貼實(shí)際種植者。對部分長期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商并有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)或收入的農(nóng)民，自愿放棄承包地的，應(yīng)制定相應(yīng)政策和措施，允許農(nóng)民退出承包土地，免費(fèi)辦理城鎮(zhèn)戶口。三是加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力的技術(shù)、技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，加快農(nóng)村富裕勞動力從傳統(tǒng)的自給自足的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)方式中解放出來，促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移，拓寬土地流轉(zhuǎn)市場化的空間。

（三）擇重投入，提高土地流轉(zhuǎn)效益

凡實(shí)行土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品種植的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶，要按照優(yōu)先原則，給予相應(yīng)的政策扶持，提高土地流轉(zhuǎn)效益。縣里要優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合部門的扶持政策，將項(xiàng)目、資金向有土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組集中，加大對農(nóng)田水利和土地整理的投入，按照“田地平整，土壤肥沃，路渠配套”的要求，加快建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和林地，提高農(nóng)地綜合效益；金融部門要優(yōu)先提供農(nóng)業(yè)信貸資金，對承包種植面積超過50畝以上的大戶，對投資承包種植、養(yǎng)殖業(yè)的公司企業(yè)，要降低信貸門檻，提高信貸額度，縣財(cái)政給予一定年限的貸款貼息，扶持?jǐn)U大規(guī)模生產(chǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)化發(fā)展。

（四）創(chuàng)新服務(wù)，完善流轉(zhuǎn)融資支持

一是國家要?jiǎng)?chuàng)新對涉農(nóng)金融服務(wù)的補(bǔ)貼方式，加大對農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)的支持力度。針對土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向土地流轉(zhuǎn)大戶集中的現(xiàn)狀，建議中央政府、地方政府對土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)給予一定的補(bǔ)貼，并且農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)賠償金應(yīng)優(yōu)先用于歸還涉農(nóng)貸款。二是金融機(jī)構(gòu)積極開展農(nóng)機(jī)按揭貸款產(chǎn)品創(chuàng)新試點(diǎn)，與農(nóng)機(jī)部門要加強(qiáng)調(diào)研協(xié)調(diào)，按照程序簡單、風(fēng)險(xiǎn)可控、互惠互利的原則，最高可按農(nóng)機(jī)購買總額30%的比例，對部分大中型農(nóng)機(jī)購買行為發(fā)放農(nóng)機(jī)按揭貸款。三是開展涉農(nóng)貸款擔(dān)保方式創(chuàng)新。在完善林權(quán)抵押貸款政策的同時(shí)，積極創(chuàng)新土地使用權(quán)、土地承包權(quán)、生產(chǎn)資料抵押、農(nóng)產(chǎn)品抵押等涉農(nóng)貸款方式，切實(shí)滿足參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的貸款需求；對一定規(guī)模的農(nóng)田和農(nóng)林種植大戶，可比照小微企業(yè)對待，其涉農(nóng)貸款擔(dān)保應(yīng)由地方政府出資的中小企業(yè)擔(dān)保公司提供擔(dān)保。