對金融欠發達地區銀行卡消費者權利保護的調查與思考

【摘要】近年來，隨著經濟社會的快速發展，我國加大了對西部金融欠發達地區的金融政策扶持力度，借助金融產品和服務創新途徑推廣非現金支付工具。銀行卡成為了主要消費媒介，但是銀行卡消費者對金融政策、權利保障、消費意識等認知程度與政策預期存在較大差距。文章試圖通過調研建構還原銀行卡消費者的消費習慣、消費特征和消費行為，分析金融欠發達地區銀行卡消費者權利實現現狀，在樣本個案中評估政策實施效果與政策預期之間的差異，從金融服務宣傳、銀行卡使用環境建設、社會責任承擔、銀行卡市場培育和消費行為引導等方面探討金融欠發達地區保護銀行卡消費者權益的路徑。

【關鍵詞】金融政策 銀行卡消費者 權利保護 思考

一、引言

保山地處滇西，轄內騰沖、龍陵縣與緬甸相鄰，陸地國境線長達167.78公里。2012年底全市總人口250.6萬，其中城鎮人口57.2萬人，占22.82%；鄉村人口193.4萬人，占77.18%。轄內有少數民族36個，世居少數民族13個，民族自治鄉鎮10個，少數民族人口24萬，占全市總人口的9.68%，屬于典型的邊疆多民族地區，既是沿邊開放的前沿，又是面向西南橋頭堡的重要節點。

近年來，在國家西部大開發戰略、橋頭堡戰略的推動下，保山經濟金融社會各方面都取得了明顯的進步。2012年生產總值389.96億元，比2011年增長15.1%，金融機構人民幣各項存款余額483.19億元，同比增長16.2%，金融機構人民幣各項貸款余額285.48億元，增長19.68%，城鎮居民人均收入18906.6元，同比增長16.5%，農民人均純收入5331元，同比增長20.1%。截止2013年6月底，保山市全轄銀行業金融機構網點273個，銀行卡發行數量247.3萬張，同比增長27.7%；其中借記卡236.9萬張，同比增長27.5%；貸記卡10.4萬張，同比增長30.2%；POS商戶6893戶，同比增長40.6%，安裝POS機8520臺，同比增長38.2%，布放ATM機454臺，同比增長37.6%，各項經濟金融數據總量上都取得了重大突破。

但是，由于自然歷史、社會發展等原因，保山金融經濟發展相對落后，與發達地區存在較大差距，銀行卡人均持有量仍處于較低水平。2012年底，保山市人均持有銀行卡0.90張，占比不足全省平均水平的三分之二，全國平均水平的三分之一；借記卡人均0.86張，比全省平均水平的三分之二略高，全國平均水平的三分之一；貸記卡人均0.037張，相當于全省平均水平的五分之二，全國平均水平的六分之一。（如圖1所示）。截止2013年6月底，保山市人均銀行卡才達到0.98張，借記卡人均0.94張，貸記卡人均0.04張，每萬人擁有POS機34臺，每萬人擁有ATM機1.8臺，尚未達到全省平均水平，仍屬于典型的金融欠發達邊疆民族地區。

圖1 2012年底保山市人均持卡數量對比（單位：張）

數據來源：中國人民銀行《2012年支付體系運行總體情況》、《2012年云南年鑒》、《2012年保山統計年鑒》，并根據需要進行加工整理，具體數據整理后見表1。

表1 2012年底保山、云南省、全國人均持卡數量統計表（單位：張）

二、銀行卡消費者權益概述

廣義的銀行卡是指由商業銀行、非銀行金融機構（含保險、郵政金融）或專業的發卡公司（統稱為發卡機構）向社會發行的具有信用透支、消費結算、轉賬支付、存取現金等全部或部分功能的信用憑證和支付工具。狹義的銀行卡是特指由商業銀行發行的銀行卡。本文以狹義的銀行卡作為研究對象。

目前，銀行卡消費者還不是一個專有法律概念，沒有一部專門法律規范銀行卡消費者的內涵和外延，只能以消費者概念在銀行卡領域的延伸來理解認識和研究，其享有的權益只能參照《中國人民共和國消費者權益保護法》的規定進行保護，這也是銀行卡消費者獲得權利保障的直接法律依據。

除了《中國人民共和國消費者權益保護法》以外，對銀行卡消費者保護的內容大多分散在中國人民銀行及銀監會頒布的部門規章和各種規范性文件中，這些規范性文件法律效力層級較低，難以對金融機構構成有效制約，同時金融機構產品創新力度很大，導致監管缺失。中國人民銀行1999年3月1日頒布實施《銀行卡業務管理辦法》第五十三條、第五十四條明確規定了的持卡人的權利和義務，但由于與上位法銜接不足，對銀行卡消費者權利規定的不夠明確，只簡單列舉了五項權利和四項義務，在《中國人民共和國消費者權益保護法》中明確的自由選擇權、平等交易權、安全權等沒有得到進一步確認，由于銀行卡消費者享有的權利和義務在法律制度方面的模糊，銀行卡消費者與金融機構權利義務嚴重失衡，消費者選擇的是金融機構單方面制定的格式條款，消費者權益無法獲得保障。這些因素導致銀行卡消費者概念界定、銀行卡消費者權利依據不充分，沒有形成法律位階銜接合理、保護措施明晰有序的體系，現實中銀行卡消費者權益保護效果不明顯。

三、保山市銀行卡消費者基本特征分析

（一）性別對消費意愿的影響

調查結果顯示，在受訪的消費者中，男性消費者用卡意愿更強烈，選擇“愿意使用銀行卡消費”的男性消費者占比74%，選擇“不愿意使用銀行卡消費”和“對銀行卡與存折相比無特殊偏好”的男性消費者占比26%。女性消費者使用銀行卡意愿明顯低于男性消費者，在受訪的58名女性消費者中，選擇“愿意使用銀行卡”的僅占比60%，而選擇“不愿意使用銀行卡消費”和“對銀行卡與存折相比無特殊偏好”的消費者則占比40%，其中選擇不愿意使用銀行卡的主要原因是“擔心交易不安全”，占比38%（如圖2）。這說明，性別與消費習慣有一定關聯性，男性對待非現金支付工具更容易接受，使用顧慮較低，其擔心的主要原因是交易便捷性；女性安全意識更強烈，在銀行卡與存折之間純粹基于安全性考慮選擇后者的仍然較多，也說明在獲得相同市場認可度的情況下，新事物在女性中獲得認可并得以推廣要比在男性中得到認可推廣需要更長的時間。換言之，相同程度的宣傳推廣力度，男性要比女性接受程度更高。

圖2

（二）年齡與消費習慣

通過年齡與辦卡原因和消費行為調查發現，“20歲及以下”年齡段銀行卡消費者選擇網上支付的消費者占比32%，選擇刷卡消費的占比42%，選擇透支消費的占比14%，“21～30歲”年齡段選擇網上支付的消費者占比40%，選擇刷卡消費的占比44%，選擇透支消費的占比16%，“31～40歲”年齡段選擇網上支付的消費者占比40%，選擇刷卡消費的占比44%，選擇透支消費的占比16%；年齡在“41～50歲”、“51歲及以上”的消費者在辦法原因時選擇“接受政府補貼發放”占比超過50%。進一步分析顯示，年齡在“41～50歲”以及“51歲及以上”年齡段的消費者，這一群體個人月收入在“1000～3000元”的比例最高，占比48%。這表明年齡對消費習慣有一定影響，年輕人更喜歡主動辦理銀行卡，喜歡的原因網上支付、刷卡消費、透支消費等，老年人選擇銀行卡是被動接受的較多，選擇原因是領取政府補貼，其實自身意愿被政府機構代為行使，自身選擇權不足。

（三）地域對消費觀念的影響：波尾效應擴大化明顯

調查顯示，城鎮居民使用銀行卡頻率高，選擇“每月平均使用5～10次”的占比73%，選擇“每月平均使用1～4次”的占比12%，選擇“每月平均使用11～20次”占比10%，選擇“每月平均使用20次以上”和“每月平均使用少于1次”僅占比5%。而農村居民選擇“每月平均使用1～4次”的占比最高，達到80%，其他選項不足20%（如圖3）。經進一步數據統計分析發現，使用銀行卡頻率較低的人群，其距離銀行卡服務點距離較遠，選擇“距離6～10公里”的占比較高，達到52%，選擇“距離10公里以上”的占比達27%。這說明城鄉二元結構在銀行卡消費領域對消費習慣的影響很大，城鄉差距也影響了金融政策、消費觀念的傳導程度，距離銀行服務點越遠的消費者，獲得消費信息的機會越少，消費理念的更新需要的時間更長。銀行卡服務店越少、距離越遠，使用頻率越低，持卡數量越少，并稱幾何倍數衰減，呈現典型的“波尾效應”。

圖3 保山市銀行卡消費者月平均用卡次數地域分布

（四）收入水平與消費理念的變化

從調查結果來看，月收入在“1000元以下”的消費者占比15%，月收入在“1000～3000元之間”的消費者占比41%，月收入在“3000～5000元之間”的消費者占比32%，月收入在“5000～10000元之間”的消費者占比10%，“10000元以上”的消費者占比2%（如圖4）。分析顯示，三大群體消費特征明顯，一是月收入在“1000元以下”的消費者，其主要來源是政府補貼收入，消費數額較小每月支出的數額是“500元以下”，支出的項目是公共服務收費；二是月收入在“1000～3000元”的消費者，主要來源是工資薪金收入，支出網絡購物比例較高，每月數額“500～1000元”。二是月收入在“3000～5000元”的消費者，職業以國企、私企職工為主，每月在網絡支付、大宗購物方面支出較高，選擇每月數額“1000～3000元”的較多。這說明保山市銀行卡消費者收支平衡意識很強，支出少于收入，支出最高限與收入最低限持平，超前消費意識不明顯，也說明提高持卡消費能力的一個重要途徑是提高消費者收入水平。

圖4

四、保山市銀行卡消費者權利保護現狀分析

（一）銀行卡消費者自主性保護意識不強

調查顯示，在辦理銀行卡過程中選擇“認真閱讀章程和持卡人須知”的只占比28%，選擇“銀行經辦人員主動履行告知義務”的占21%，選擇“不閱讀持卡須知，直接簽字辦卡”的占51%。這種現象一方面說明保山銀行卡消費者對自身權利保護意識不強，行使權利不夠積極，沒有充分行使產品信息和服務知情權；另一方面說明銀行在辦卡過程中主動向消費者告知產品相關信息的情況還不普遍，只是重視消費者簽字確認，而對消費者簽字后果沒有進行說明，對違約責任、費用收取、服務項目沒有做出提示，加重了消費者認知的難度。

這在另一個調查項目中得到了反映，76%的發卡銀行提供給消費者的合同屬于上級統一印制的格式合同文本，消費者沒有自主選擇權，特別是在少數民族鄉鎮地區，銀行卡受理網點少，發卡機構少，消費者只能選擇接受不合理條款。在遇到刷卡障礙時，有70%的消費者向銀行投訴時無法提供證明，而銀行憑借消費者簽字確認的辦卡聲明抗辯，消費者的知情權不能充分行使。另一方面銀行的格式條款由上級制定，權義分配不平衡，消費者不能充分了解風險提示和權利陷阱，在投訴中不能提供有效證據，而發卡銀行由于有消費者的簽字授權，推定為消費者同意雙方協議，在糾紛中占據主動，而消費者不能提供合法原因在糾紛中處于不利地位。

（二）消費者知情權渠道廣泛，但銀行宣傳力量不足

通過調查“2013年2月25日起下調銀行卡刷卡手續費”這一政策信息的傳導途徑，得知選擇“手機、網絡”獲取信息的占42%，選擇“報紙、雜志、電視、廣播”獲取信息的消費者占26%，選擇“銀行、商戶宣傳”的消費者占14%，選擇“不知道有這個信息”的消費者還有18%。這說明消費者獲得金融信息的途徑更廣泛，新型移動媒體在政策傳導中具有重要地位，傳統媒體傳播影響力有所下降，作為金融政策主要執行對象的銀行卻在宣傳中熱情不足，宣傳主動性不強。

（三）銀行服務收費偏高，與其提供的金融服務不相當

調查結果顯示，46%的消費者認為銀行收取年費偏高，30%的消費者認為應當取消，只有24%消費者選擇可以接受。這說明大多數消費者希望應該降低或取消銀行卡年費。低收入群體選擇意愿更強烈，85%的低收入群體選擇應該取消或減少年費，這部分消費群體對費用比較敏感，他們最大的愿意體現在最大可能減少資金流失。調查顯示，40%的消費者曾自付過刷卡手續費，65%的消費者擔心刷卡手續費最終由消費者承擔，而支持取消刷卡手續費由消費者承擔的比例達到82%，說明銀行卡刷卡自付手續費比例仍然過高。調查中，35%的銀行卡消費者遇到了刷卡最低限額限制，認為商戶設置的刷卡最低限額是影響銀行卡使用頻率的重要因素，刷卡最低限額越高，用卡次數越少。這說明銀行基層網點在收費中與服務脫節，年費、手續費等費用與金融發達地區收費一致，但是由于服務網點分布、自助存取款設備布放等金融環境要比金融發達地區差，金融欠發達地區銀行卡消費者不能享受同金融發達地區同等的服務，卻要履行同等的義務，導致權義失衡。

（四）金融安全意識差異化明顯，消費者認可程度低

調查顯示，39%的銀行卡消費者選擇“選擇使用自動取款機取款時一定采取保護措施”，25%銀行卡消費者選擇“選擇使用自動取款機取款時偶爾會采取保護措施”，還有36%消費者選擇“使用自動取款機取款時不會采取保護措施”。消費者選擇“密碼”消費的占比46%，選擇“簽字”消費的占比38%，選擇“簽字+密碼”消費的僅占16%。選擇密碼持卡消費的人中，選擇每半年更換密碼的不足30%，有25%多卡共用一組密碼。選擇簽字消費的消費者中，47%的商戶不檢查簽名真實性，22%商戶檢查簽名真實性。上述數據說明，銀行卡消費者安全用卡意識不高，對安全用卡的措施知曉的不多，商戶未履行身份識別義務，銀行卡消費者自身保護措施較弱。在銀行柜臺和自動取款機之間，60%的城市消費者選擇使用自動取款機，而農村消費者選擇使用自動取款機的比例不足30%，他們認為銀行柜臺的安全性更高，對自動取款機認可程度不高，在這一問題上也符合了波尾效應，在基層金融知識普及上需要投入比城市更多的時間。

五、加強銀行卡消費者權利保護的幾點思考

（一）完善立法，構建銀行卡消費保護法律制度體系

目前，對金融消費者的特殊保護還沒有形成社會共識，按普通商品或服務提供保護不能充分保障金融消費者權益。銀行卡消費者作為金融消費者的重要分支，其權利實現情況不樂觀的一個重要原因就是法律規范效力位階不高，規章及以上效力層級的規范性文件少，缺乏更高效力層級的硬性法律約束和上位法依據，應從立法上明確金融消費者法律地位，建議由人民銀行牽頭制定《金融消費者權益保護法》，從法律層面上明確金融消費者含義，享有的賦予金融消費者享有購買金融商品和接受金融服務的主體資格，明確列舉金融消費者享有的自由選擇權、知情權、安全權、求償權等權利并細化救濟途徑，從頂層制度上為金融消費者保護自身權益提供法律依據。

銀行卡消費者權利得不到保障的另一個重要原因是金融機構的格式條款隱含的權義分配不對等，建議修改《銀行卡業務管理辦法》，增加對格式條款合同法律制度約束設計，嚴格規定格式條款合同的性質、內容、修改、解釋等，嚴格限制免責或限責條款的使用，加重格式條款提供方責任，保障消費者任意解除合同的權利，減少推定消費者放棄權利的條款，提供更多的法律救濟渠道，賦予特定機構或司法機關撤銷格式合同中部分或全部違反公平與誠信原則的條款；明確銀行的完整信息披露義務，對未經披露的信息承擔不利的法律后果，對銀行卡消費者采取更為嚴格的保護。

（二）加強金融管理和服務引導，促進金融服務向基層轉移

金融服務水平是衡量一個地區金融發展程度的重要指標。保山地處金融欠發達的邊疆民族地區，由于自然地理環境、歷史原因等因素的交叉影響，金融服務水平與臨近州市還存在較大差距，存在布局不合理、服務網點少、創新產品少的客觀情況，遠遠不能滿足人民群眾日益發展的社會需要，因此提升金融服務水平成為了迫切需求。金融管理部門要加強金融軟環境的管理建設，積極引導銀行在少數民族鄉鎮地區設置服務網點，在政策傳導中要考慮波尾效應的影響，擴大在基層的傳播渠道，盡可能減少政策傳導中的信息失真。銀行要抓住西部大開發、橋頭堡戰略的時機，積極向基層農村布局轉移，提高自助存取款機具的布放密度，特約商戶、惠農支付點選擇向少數民族鄉鎮地區傾斜，積極適應當地群眾日益增長的消費需求，提高銀行柜臺服務人員素質，以優質的服務為消費者營造良好的銀行卡消費環境。同時，應當充分調查了解消費者訴求，主動披露信息，為消費者提供符合實際的產品和服務消費信息，充分保障消費者的知情權和自主選擇權，承擔更多的金融宣傳職責，為金融支持少數民族地區發展提供多元化的服務支持。

（三）充分調研金融消費需求潛力，提高金融知識宣傳精度

從調查結果看，選擇“有促銷活動會有意識的多持卡消費”消費者占比37%，選擇“有促銷活動才持卡消費”的占23%，選擇“有無促銷活動都會持卡消費”的占比28%，選擇“有無促銷活動都不會持卡消費”的僅占比12%，這說明促銷宣傳能對60%左右的消費者產生影響，銀行機構要細分目標客戶群，了解不同群體對消費信息的敏感程度，充分挖掘與擴展目標群市場潛力，除了通過銀行網點、報刊雜志、廣播電視等傳統媒介宣傳金融知識之外，還應根據消費特征，選擇新型媒介有針對性向特殊群體發布消費信息和安全信息，引導消費習慣。安全性是銀行卡消費普遍關心的話題，銀行應特別重視安全措施，在銀行卡功能定位的時候應充分體現安全、方便的特點，在兩者沖突時首選安全，最大限度地滿足社會經濟生活的需要。

（四）培育銀行卡消費市場，滿足消費者的不同需求

通過調查“如果讓消費者重新選擇銀行卡，消費者最看重的影響因素”發現，35%的城市消費者選擇使用“銀行服務網點多”的銀行發行的銀行卡，說明銀行網點數量、覆蓋面及服務范圍是城市消費者的首選因素；30%的消費者選擇“安全性高”因素，選擇“免收年費”的銀行卡消費者占比22%，分別是城市銀行卡消費者關心的第二、三大因素。而在少數民族鄉鎮地區，選擇“免收年費”因素的銀行卡消費者占比55%，月人均收入“500元以下”及“500～1000元”的低收入群體這一比例高達85%，費用成為了農村消費者關心的首選，“銀行服務網點多”、“安全性高”分列二、三位，占比為35%和20%。在市場競爭日趨加劇的銀行卡消費領域，銀行卡消費者作為市場選擇者的作用逐漸明顯，銀行應適應不同地區消費者需求的變化，主動研究銀行卡消費者消費觀念、需求習慣、消費偏好等主觀因素，關注消費者個體特征（性別、收入等）對消費行為的影響，及時動態分析研究銀行卡消費者價值取向和消費心理，主動引導培育消費市場，首先滿足不同地區消費者的第一需求，其次逐漸滿足消費者的其他需求，用優質的服務提高消費者的忠誠度。

（五）適當降低服務資費，主動承擔社會責任

從調查結果來看，銀行卡服務資費仍然偏高，金融欠發達地區實行與金融發達地區相同標準收費，本身就是不公平正義的體現。金融欠發達地區消費者在享受到的金融服務水平方面較低，服務網點便利程度更差，應該執行更低標準資費，應該降低或免收年費，對低收入群體應該減免收取工本費，為金融扶貧提供更多的服務支持。加強特約商戶管理，進一步降低或取消銀行卡刷卡消費最低限額，并根據當地經濟社會發展實際合理調配刷卡手續費，為銀行卡消費者掃清最后的障礙，主動承擔更多的社會責任。

六、結語

由于經濟布局、歷史等因素影響，邊疆少數民族地區金融生態環境薄弱，銀行卡消費者享受的權利與承擔的義務不對等，城鄉二元結構影響了消費者的消費行為和消費心理，由于波尾效應的影響，宏觀政策、消費理念在基層傳導宣傳中嚴重弱化，沒有達到預期的效果。金融管理部門和銀行機構在政策傳導中要重視這一現象，積極引導金融機構在基層合理布局服務網點，穩步提高金融服務水平，適度降低資費標準，為銀行卡的推廣營造良好的氛圍。

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課題指導：楊志雄

課題組成員：劉玉強（執筆人） 李 弢 魯存珍 孫繼蓮 李 鑫

作者簡介：劉玉強（1982-），男，山東濱州人，碩士研究生，現為中國人民銀行保山市中心支行職工，研究方向：法學理論、法律社會學；李弢（1982-），男，碩士研究生，現為中國人民銀行保山市中心支行職工，研究方向：金融工程學；魯存珍（1983-），女，碩士研究生，現為中國人民銀行保山市中心支行職工，研究方向：概率論與數理統計學；孫繼蓮（1986-），女，本科，現為中國人民銀行保山市中心支行職工，研究方向：金融會計學；李鑫（1988-），男，本科，現為中國人民銀行保山市中心支行職工，研究方向：財政學。