關于優化村鎮銀行生態環境的內部審計思考

【摘要】本文回顧村鎮銀行的產生緣起，簡要概要其生態現狀，分析優化村鎮銀行審計工作的依靠力量，進而探討控股商行審計團隊優化村鎮銀行金融生態環境的維度，最后思考他們所推進審計工作的作用局限及注意要點。

【關鍵詞】村鎮銀行 生態環境 審計

一、村鎮銀行的產生及其生態現狀

銀監會于2006年底及2007年初陸續出臺《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準人政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》及《村鎮銀行管理暫行規定》兩個文件，倡導設立村鎮銀行。隨著村鎮銀行的建立及運行，其生態問題也逐漸顯露并為人重視。目前，村鎮銀行生態環境的問題主要有如下幾點。

（一）基本定位與銀行企業本性的矛盾

《村鎮銀行管理暫行規定》（如下簡稱“《規定》”）明文規定“在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構”；在這里有兩個關鍵限定，一個是當地，二是農民、農業和農村經濟，這兩個限定的目的是通過完善農村金融服務體系推進農村建設。同時，村鎮銀行更是需要盈利發展的企業組織，如上雙重限制并即支農社會責任的履行對其本身發展而言無疑是一個負擔，二者實際上存在著很難調和的矛盾。

（二）治理結構與業務開展獨立性的矛盾

《規定》明文規定“村鎮銀行依法開展業務，不受任何單位和個人的干涉”，達到這個目的需要構建完善的、倡導股權多元化且盡量杜絕絕對控股現象出現的現代企業治理機制。不過，《規定》同時又規定“最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%”，公開鼓勵商業銀行絕對控股。現實中，絕大多數商業銀行在參與設立村鎮銀行的時候，都采取獲得51%的股權，均屬于絕對控股。在這種情況下，村鎮銀行很難談開展業務獨立性，往往淪為以城市商業銀行開拓業務的分支機構。

（三）目標市場與金融信用要求的矛盾

而農村經濟的整體發展水平有限，法制落實度滯后，在宏觀方面制約了村鎮銀行發展的限度。更關鍵的是，農民缺乏信貸意識，農村信貸機制不強，忠厚誠信的農民普遍不傾向于借錢貸款，習慣貸款的農民往往投機性較強，誠信意識薄弱；此外，農村缺乏法律認同的貸款抵押品，也沒有企業或個人的信用信息數據庫。

（四）外部監管和內部監管的失衡

村鎮銀行在監管及風險防范方面以外部監管為主，內部監管為次，相當一部分村鎮銀行壓根沒有自身獨立的稽核機構，初創階段的村鎮銀行可能連風險管理部門都未設置。另外，作為主體方面的外部監管也不盡如人意，村鎮銀行規模小預期數量多，監管任務重，地方銀監機構的人力往往比較有限，而且在地方銀監機構、地方政府及控股商業銀行等方面對村鎮銀行的監管沒有明確而可行的規則體系，缺乏配合機制，難以發揮合力。

二、村鎮銀行發展所依靠的審計力量

村鎮銀行的健康發展及其生態現狀的改善勢必需要相關審計工作的開展，《村鎮銀行管理暫行規定》有三個地方提到了“審計”。

村鎮銀行董事會或監督管理部門（崗位）應對行長實施年度專項審計。審計結果應向董事會、股東會或股東大會報告，并報銀監分局或所在城市銀監局備案。行長、副行長離任時，須進行離任審計。

村鎮銀行應建立健全內部控制制度和內部審計機制，提高風險識別和防范能力，對內部控制執行情況進行檢查、評價，并對內部控制的薄弱環節進行糾正和完善，確保依法合規經營。

有條件的村鎮銀行，可引入外部審計制度。

最后一條明文規定了外部審計工作的必要性，不過沒有強制性的規定，很難擔當村鎮銀行審計工作主要依靠力量的任務。

而第一、二條實際上是對領導人經濟責任審計及內部控制審計的強化，同時也是對村鎮銀行內部審計工作的初步要求，間接揭示了村鎮銀行內部審計團隊構建的必要性，不過缺乏比較具體而明確可行的細則。對此，村鎮銀行構建初始階段在其擬定的公司章程方面往往涉及到監事會，但一般觸及不到內部審計工作，控股商業銀行同步設立主管村鎮銀行審計工作的科室等組織；在發展比較成熟或者規模比較大的村鎮銀行，往往設置監事會及經營管理層共同控制的稽核部。不過，鑒于控股商業銀行的主導地位，監事會及稽核部關鍵人員往往由控股商業銀行派遣。比如，A城商銀行陸續參股15個村鎮銀行，為此專設了專設村鎮銀行審計科，分別派遣了監事人員，對于其中設立時間比較長且規模相對大的12個村鎮銀行協助組建了稽核部，大皆派員主持日常工作。

由如上情況可見，村鎮銀行審計工作的依靠力量雖然表現為控股銀行專負其責的部分審計人員及鎮銀行的稽核人員，不過實際上都是控股銀行的內部審計團隊。

三、控股銀行內部審計團隊優化村鎮銀行金融生態環境的維度

相對于村鎮銀行而言，控股銀行內部審計團隊推進的相關審計工作既有內部審計的色彩，又有外部監管的部分痕跡，其推進村鎮銀行審計工作的發展本身實際上就是優化村鎮銀行金融生態環境的重要表現。

首先，作為村鎮銀行內部審計，強化責任和使命，豐富審計內容抓關鍵，推動村鎮銀行內部監管的持續強化。控股商業銀行審計部門應該定期開展相關培訓或熏陶工作，強化審計人員的責任意識和使命，推動他們立足農村金融的實際情況，以村鎮銀行所面臨的的信用機制不健全、地方政府涉入程度較深、農民缺乏信貸動力以及扶持政策不到位等關鍵問題為出發點，豐富審計內容，確保審計工作的順利開展及審計結果的充分利用，以內部審計的力量強化村鎮銀行內部監管力度，以盡量平衡內部監管及外部監管之間的失衡。

其次，作為外部監管的重要因素，強化風險咨詢服務功能，關注風險管理機制的健全完善情況。在村鎮商業銀行籌建及運行過程中，控股商業銀行審計團隊應該充分發揮風險咨詢服務功能，協助村鎮銀行負責人構建風險管理機制，持續關注其風險管理機制的健全情況、風險防控措施發揮效用的情況、工作人員在日常工作中對流動性風險和信用風險及突發事故風險的敏感度和處理能力，以此作為評估分析村鎮銀行關鍵風險的基點，藉此推動村鎮銀行風險管理機制與時俱進地健全與完善。

再次，作為控股商行及村鎮銀行的重要維系，強化協調功能，推動村鎮銀行的業務發展切實為“三農”服務。審計人員應該充分發揮協調功能，在開展系列審計項目過程中與控股銀行、村鎮銀行治理層、村鎮銀行管理層、村鎮銀行各業務部門及各利益相關方密切溝通，匯總、總結各方的意志及相關動態，參照《村鎮銀行管理暫行規定》等權威文件規定，秉持充分的職業審慎，在確保盡可能的獨立性和客觀性的基礎上提供系列審計報告及相關文件給控股銀行為代表的董事會，推動控股銀行在做出相關決策時考慮自身發展規劃的同時更多地尊重村鎮銀行的特點和定位，確保村鎮銀行在自身獲得持續發展的同時切實為“三農”服務，或者說確保村鎮銀行在鼎力為“三農”服務的基礎上開創出獨具特色的道路，而不是單純充當控股銀行開發市場的工具。

最后，作為審計結果運用的推動者和監督者，強化事故問責和處罰，倒逼農村信用機制，推動目標市場的成熟發展。控股商行審計人員在完成村鎮審計工作之后，針對審計結果中顯示的關鍵風險問題及涉及刑事罪的重大事故，與當地紀檢、政法部門密切溝通，確保審計結果得到切實運用，確保失信人員或違規、違法人員得到應有的處罰甚至刑責，借助法律及刑罰的威懾力警醒農民信用意識的培育和形成，倒逼相關部門推進構建完善信用機制，進而以鏈條式裂變的態勢推動村鎮銀行目標市場——農村市場在特定經濟發展水平下自覺實現自身的成熟化，為村鎮銀行有效服務“三農”提供基礎條件。

四、關于內部審計作用局限的反思

從理論上來說，審計工作的重要作用和功能在于監督、反饋、風險評估及相關咨詢，對組織的健康發展能提供某種程度上的保證和確認，但不能承擔絕對意義上的確保。與此相對應的是，村鎮銀行生態環境所涉及的方面和領域較多，比如金融、地方行政、農業發展、農民本性、農村社會結構以及三農政策等等，其中很多方面壓根不是內部審計工作可以或者可能完成或承擔的，不應該苛求內部審計工作發揮不現實的超越性功能，更何況是并非完全具備內部審計形態的控股商行審計團隊推進的審計工作。對此，應該強化協同合作意識，在多種推動力形成的合力中擴張內審功能發揮的范圍。首先控股商行審計團隊應該主動配合國家審計、社會審計及金融監管工作，以求發揮審計和監督相對于優化農村金融生態環境方面的最大功用；另外，控股商行審計團隊的工作開展應該注意跟進國家特殊政策、地方經濟發展規劃、具體村鎮的實際情況等問題，在合作性博弈的基礎上探索融合發展的最佳路徑。

（編輯：龍大為）