淺析我國的稅收與稅源背離問題

【摘要】稅源是稅收的經濟來源，稅源應與稅收相匹配，但在現實社會中，由于稅收制度設計的復雜性和生產活動的特殊性等原因，稅收和收入來源偏離的情況在我國表現得比較突出，已成為制約區域協調發展不容忽視的一個因素。合理解決稅收和稅源背離這個問題，不僅是從合理配置區域財力需求出發，而且還是促進區域協調發展的要求，具有重要的現實意義。本文主要分析了我國稅收與稅源問題的成因，并提出了未來的改革思路。

【關鍵詞】稅收 稅源 區域經濟 稅收收入

國家稅務總局原副局長、中國注冊稅務師協會會長許善達在演講時稱，目前中國的財稅政策還有幾項重大問題沒有解決，其中一項就是稅收與稅源背離現象嚴重，已經成為地區政府間財政不平衡的重要因素。合理解決稅收和稅源背離這個問題，不僅是從合理配置區域財力需求出發，而且還是促進區域協調發展的要求，具有重要的現實意義。

稅源是稅收的直接來源，從理論上講，區域稅收收入和收入來源應該是一致的，也就是說一個地區的稅源應該與其稅收相匹配，這個區域提供了多大的收入來源就應該獲得相應的稅收收入。但在現實中，由于企業生產、經營場所往往跨越幾個區域，而且我國的稅收制度設計、資源定價機制也不合理，稅收政策和區域間經濟發展水平存在很大差異，因而使得稅收與稅源不一致，也就是所謂的稅收與稅源的背離。目前中國的稅收和稅源背離問題廣泛存在，有稅收來源的地方沒有獲得相應的稅收，但在沒有稅收來源的地方卻獲得了稅收，這違背了稅收來源與稅收收入相一致的原則，并扭曲了經濟活動的激勵機制，造成了區域間地方政府的財力失衡，導致了區域發展缺乏協調性。在一般情況下，經濟相對發達地區稅收收入大于收入來源，成為了稅收的凈流入地區，而經濟相對落后的地區，稅收收入小于收入來源，成為稅收凈流出地區。

一、我國的稅收與稅源相背離呈現了幾個明顯的特征

（一）稅收從中部地區轉移到東部地區的現象更加明顯

從稅收的轉移方向來看，主要是中西部地區的稅收收入轉移到東部地區，特別是中部地區轉移到東部地區的現象更加明顯。

（二）北京和上海兩地成為最主要的稅收收入轉入地

相反，河南和山東兩地是稅收轉出最嚴重的地區。從稅收收入和收入來源的偏離度來看，一共有8個省份存在高度偏離，按照稅收偏離的程度由高到低的排名順序，依次是上海、北京、山東、河南、浙江、湖南、河北和江蘇，這些地區中，上海、北京、浙江、江蘇是稅收收入凈轉入省份，而且上海、北京稅收收入的凈轉入程度遠遠高于其他省份，大量的稅收收入直接轉移到了這兩個直轄市。

（三）稅收和稅源背離

從稅種分析稅收和稅源背離的情況，企業所得稅、營業稅、個人所得稅的稅收收入和稅源背離的情況比其他稅種更嚴重。

二、我國稅收收入與稅收來源背離的原因

雖然我國稅收收入與稅收來源背離的原因有很多，但總體概括來說主要就是兩個方面：一是稅收制度設計方面的不合理，二是生產經營活動的復雜性。具體表現為：

（一）稅收制度設計的不合理

因為稅收制度設計的不合理導致的稅收“背離”問題，增值稅是最典型的。目前世界上大多數國家的增值稅都是在消費地征收，消費地政府獲得了大部分增值稅稅收收入。但是，根據我們目前的“增值稅暫行條例”的規定，中國的增值稅是在生產地銷售環節征稅，生產地政府獲得了絕大多數的增值稅收入，而消費地政府則只能獲得一小部分的增值稅收入。由于中國的區域經濟結構，經濟相對發達的是東部地區，中西部地區經濟則相對落后，消費類產品大多產于東部地區，所以增值稅收入毫無疑問會流向東部地區。同樣，營業稅、企業所得稅及其他稅費也往往是從經濟相對落后的地區向相對發達地區轉移。

（二）總分支機構所在地不同導致企業所得稅稅收與稅源背離

2008年，我國出臺了新的“企業所得稅法”，把以前“獨立核算”的所得稅制度調整為“法人所得稅”制度，從而使由總機構匯總納稅的企業數量大大增多，這使稅收收入和收入來源相背離的問題更加突顯。雖然總體來說匯總納稅不是產生稅收收入和稅收來源背離問題的根源，但不能忽視的客觀事實是，在由總機構匯總納稅的形式下，確實出現了稅收收入轉移到總機構所在地區的情況，更嚴重的是，很多企業為取得中心城市的戰略資源和欠發達地區的生產資源，往往會選擇將總公司注冊在發達的中心城市，而在欠發達地區建立生產和經營的分支機構，由于總公司匯總納稅，從而出現了“富者愈富，貧者愈貧”的現象，為區域經濟的和諧發展帶來了很大的負面影響。中西部地區是中國經濟相對落后的地區，稅收收入和稅收來源的背離進一步加大了這一地區的財政困難，使中西部地區和東北地區的差距進一步拉大，這就是所謂的“馬太效應”，因而這個問題必須引起我們的廣泛關注。

（三）地方政府間的稅收競爭

地方政府間的稅收競爭是政府之間的競爭在稅收領域的體現。各級政府為促進資源流入到本轄區，以各種明的或暗的稅收優惠政策，吸引各種金融資源流入到本地區。地方政府間的稅收競爭引發的地區間稅收轉移主要體現在下面兩個方面：一是各地紛紛出臺不合規范的稅收優惠政策，如財政退稅、納稅打折、優惠稅率等。這種區域間的稅收政策差異引發了稅收的惡性競爭，人為導致跨區域的稅收轉移和稅源的非正常流動；二是由于現有的財稅制度缺乏區域經濟利益之間的橫向分配機制和政策，使地方政府的稅收利益的分配往往存在爭執，比如跨地區企業的稅收分配，一方面，稅收制度的不合理造成稅收利益分配的不科學，從而使稅收收入和稅收來源難以統一；另一方面，地區間稅收競爭中，經濟發達的地區往往處于優勢地位，導致稅收收入向其轉移集中。比如，沿海城市、高新開發區、經濟技術開發區、政府的經濟特區以及民族區域自治區都提供了許多區域性的低稅率或定期減免政策。許多集團企業紛紛把總公司設在稅收優惠政策的地區，利用現有的稅收優惠政策和經濟體制的管理不足，即便是沒有集中匯繳稅金，也可以通過利用關聯企業的轉讓定價方法，在其各分支機構間調節利潤，利潤從高稅地區轉移到低稅地區，導致了區域稅收收入和收入來源的背離。

稅收收入和收入來源的相背離，容易導致我國區域間政府的事權、財權和其財力的不對稱，從而影響我國各地區的協調發展。想要解決我國稅收收入和收入來源相背離的問題，首先需要完善我國的分稅制，逐步建立起科學合理的稅收分配制度。

三、相關建議

（一）建立區域間的協調機制

國外很多國家在建立科學、合理、高效的橫向稅收分配機制，實現區域協調發展方面，經長期實踐也創造、積累了許多有益經驗，值得我們學習和借鑒。比如美國，在美國，企業所得稅是聯邦、州和地方三級政府的共享稅，實行分率分征。為了妥善處理跨州經營企業所得稅分配問題，美國采用的核心思想是：除了企業法人注冊地具有征稅權外，企業經營活動所在地對企業在該地區的所得也同樣擁有征稅權，從而有效維護所得稅來源地的稅收利益。在具體做法上，美國對跨州企業所得稅分配采取“先分后稅”模式，即先統一計算來自各州的總所得，然后根據銷售收入、工資、資產三因素法建立稅基的跨州分配公式，最后再按照上述分配公式確定企業在各州的應稅所得，并按各州稅法規定計算繳納企業所得稅。在處理跨州經營企業所得稅分配中，稅務管理協會、跨州稅收委員會等州際組織作為跨州稅收協調的專門管理機構，發揮了極其重要的作用。

相比之下，雖然中國中央集權的稅收管理制度有一定的體制上的優勢，但目前的分稅制體制下，因為只有中央和地方政府的縱向財政轉移支付制度，沒有各地方政府橫向的稅收分配制度，導致我國地區間的稅收收入與收入來源背離情況日益嚴重。因而，有必要建立一個區域政府之間稅收協調的機制，就跨區域的稅收征管問題進行協調，比如征稅對象、納稅地點、納稅環節、信息溝通、稅收分享比例等問題進行的協調，從而實現制度上安排。而中央政府則可以發揮其協調和促進作用，將縱向的轉移支付制度和橫向的稅收分配制度統一起來，改善現有的分稅制，逐步緩解或消除地區之間的稅收收入和收入來源偏離問題，以促進區域經濟的協調發展。

（二）改革完善中西部地區的稅收優惠政策，進一步縮小與東部地區的差異

我國政府應進一步改善中西部地區的稅收優惠政策?，F行的西部大開發稅收優惠主要集中在企業所得稅方面，而且這些稅收減免還主要集中在一些大型企業，中小型企業享受的很少，并且享受減免的企業數量還在不斷減少，這對促進中西部地區的經濟發展力度不大。想要解決我國的區域間稅收收入和收入來源相背離問題，應規定在異地繳納企業所得稅的企業不得享受中西部地區的稅收優惠政策，當然大型國有銀行和鐵路運輸企業可以除外，雖然2008年新出臺的“企業所得稅法”將區域優惠轉向行業優惠有一定的進步意義，但由于我國的區域發展差距非常的大，中西部地區的經濟相對東部來說十分落后，國家還是應該給其充分的發展空間，給予中西部足夠的稅收優惠政策，以提升其區域競爭力，為中西部地區發展總部經濟提供良好的稅收環境。

（三）建立稅源一體化管理體系

按照 “信息管稅”和稅源專業化管理的要求，依據 “管理統籌、任務統分”的原則，建立健全橫向聯動、縱向互動、內外協作的稅源一體化管理體系，實現各部門、各層次共同研究稅源管理政策，統籌安排稅源管理任務，協調合作開展稅源管理，形成稅源管理合力。要構建稅源一體化管理運行體系，需要在對稅源實行分類、分級管理的基礎上，充分發揮納稅評估、稅源監控、稅務稽查及稅收分析的重要功能，從而高效地運用現有征管力量，進而降低納稅遵從風險、減少政府稅收流失。

（四）在我國構建財力均等化轉移支付制度體系

對于能夠起到財力均等化作用的轉移支出，應該衡量各地區的標準收入與標準支出，還要充分考慮各地區存在的特殊情況，根據各地標準收入與標準支出的差額來分配財政轉移支付資金，操作過程應盡可能采取公式化分配資金，確保公平、公正。而對于那些難以公式化分配的專項財政資金的分配，應盡可能地公開和透明，從而保證資金分配的公平和公正。有些需要地方政府提供配套資金的項目，應充分照顧欠發達地區，適當減少欠發達地區需要提供配套資金的比例。

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基金項目：本文為“湖北省教育廳思政處科研項目《湖北省稅收與稅源背離問題研究》階段性研究成果之一。項目編號：13g347。

作者簡介：余萍（1978-），女，漢族，湖北武漢人，碩士，講師，研究方向：財稅政策；李新（1970-），女，漢族，甘肅蘭州人，副教授，博士，研究方向：財政政策。

（編輯：陳岑）