基于風險因素分析的“土地財政”土地出讓金現狀與隱患

【摘要】土地財政，是指地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾發揮過重要的、積極的作用。但隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今后中國可持續發展的障礙。

【關鍵詞】土地出讓金 土地財政 土地金融

早在2003年便有專家學者提出了“土地財政”這一學術概念。土地財政，是指地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出。狹義來說，中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創造財政收入，即通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求；廣義地，“土地財政”由租（土地出讓金等類地租）、稅（與土地和房產相關的稅收）、費（行政事業單位收取與房產有關的費用）三種形式組成。

由于我國《土地管理法規定》：“城市市區的土地屬于國家所有；農村和城郊的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于農民集體所有；宅基地、自留山，屬于農民集體所有。”所以我國土地所有權與使用權可以實現資本形態與所有權形態分離，這使地方政府可以劃撥、出讓土地使用權來獲得財政收入。1994年分稅制改革的實施使得出現了財政收入縱向集中的趨勢，占財政支出一半以上的縣、鄉兩級政府提供農村絕大部分公共服務和基礎設施，而財政則捉襟見肘。整個數字前后變化對比呈反向剪刀狀，由于事權劃分不規范，常常出現上級政府集中財力，而下級政府“埋單”的情況，加劇了基層政府的財政困難。

總的來看，在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾經發揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經成為今后中國可持續發展的障礙。

一、土地出讓金現狀

1999—2011年，地方政府國有土地使用權出讓收入從639.76億元增加到27010.66億元，增長率高達36.6%，占地方財政一般預算收入、地方政府財政收入總量的比重分別從11.43%、5.6%提高至51.51%、29.25%。以下是土地出讓金近十年來數據（根據當年財政決算報告）：

注：數據來源于中國財政部網站。

據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。而上表也可顯示土地出讓金所占比重之重，已經成為地方政府財政收入的主要來源。

土地財政是一把雙刃劍，一方面對于地方經濟的發展，地方城市化進程的加快有顯著的積極效應，通過土地出讓為城市擴張提供了基礎和保障，推動了房地產業和建筑業的發展，土地的高價可以為金融資本提供相應的擔保，擴大了金融資本的投入規模；另一方面土地財政也導致暴力拆遷、耕地減少和房地產泡沫等各種社會問題、經濟問題產生，對于地方經濟的可持續發展、社會的安定和諧有負面影響。日益遞增的土地出讓金緩解了地方政府的財政壓力。但與此同時，隨著地方財政對土地出讓金的依賴和偏好日趨增強，其潛在的風險也日益突出，我們必須直視這些風險，并從制度層面加以規避。

三、風險隱患與爭論

土地出讓金在國家宏觀調控雖然可以調節土地的利用，改進和調整產業結構，為調整市場經濟關系的經濟杠桿，在國家、土地所有者和土地使用者之間合理分配土地收益，調節市場競爭關系等。但現今，地方政府對土地出讓金的強烈偏好卻帶來了諸多風險，弊大于利。

（一）不可持續性

土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收并一次性預支了未來若干年限的土地收益總和。從現任和未來地方政府角度看，則是現任屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對土地收益的“透支”。

在目前的土地出讓金制度下，現任屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣，就使得各屆政府無法實現收益共享，令地方政府在任期內熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導致了土地濫用。

（二）政府短期行為帶來惡性的區際競爭

改革開放后，我國地方官員政績考核指標體系主要是以GDP和財政收入等指標為主，這種考核指標體系導致了政府行為的短期化與預期不足。由于GDP的增長依賴于投資與出口，所以“招商引資”成為政府的重要工作。成效的高低與所提供的“優惠條件”相關。地方政府追求GDP的增長轉化為優惠條件的“區際競爭”，且這一競爭因政府行為短期化以及對企業進入“快見成效”的渴望進一步“加劇”。

優惠條件競爭的一個重要方面是政府利用其土地一級市場的壟斷權與建設用地的管制權競相提供“低地價”甚至“零地價”以及其他低門檻準入，于是“區際競爭”又轉化對土地的侵蝕及其租金收益的“競賽”，進而導致了資源的浪費與環境的破壞。以上政府短期行為都會引發將來許多問題。

（三）不公平的“分配”擴大貧富差距

據國務院發展研究中心報告顯示：征地后土地增值部分價值被開發商拿走40%—50%，被政府拿走20%—30%，被村級組織拿走25%—30%，而受損失最大的農民只在這項財富再分配政策中獲得只占5%—10%的補償款。

根據馬太效應所述，這樣不公平的分配會剝奪窮人的財富滋養富人。土地出讓制度中的分配不公平會使中國已經嚴峻的貧富差距雪上加霜，極易引發社會動蕩，破壞社會和諧。

（四）政府尋租行為引起的無效率和腐敗

我國的國有土地可直接進行開發。而集體土地在現有制度框架內不能直接進入市場，必須先由政府“低價征用”，然后才可以由政府進行出讓，而這“一征一出”就產生了土地市場中政府、農村集體、土地需求者之間的利益博弈，進而產生了廣闊的尋租空間。而尋租空間的大小又與購房百姓福利犧牲的大小密切相關，尋租空間越大，也就意味著購房百姓犧牲的福利越大。

尋租造成壟斷，致使無效率。并且，由于權力監督機制的缺失與權力和利益在幅度上、范圍上的隨意性和濫用，這些必然導致了腐敗的產生。

（五）地方債務滾雪球

土地財政滋生了賣地收入暴增與地方債務日益沉重的矛盾。地方政府為建設基礎設施等目的建立政府投融資平臺，并不斷向金融機構舉債，債務數額十分龐大并且大部分債務數額以土地出讓金作為還款保障。以四川省為例：2013年發行13只城投債，累計金額178億元。存續的城投債中，大約有23%的資金直接用于償還銀行貸款，當土地出手順暢且行情看漲時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，但是，一旦土地價格看跌，政府將深陷債務危機。

一旦經濟發生波動，房地產泡沫破裂，土地大量貶值，地方政府沉重的債務包袱就“原形畢露”，直接影響到國家的金融穩定和財政安全，這是最讓學者和政府官員擔心的風險。要先解決“土地依賴癥”必須及時清償地方債務，防止債務雪球越滾越大引發不可收拾的風險。

（六）土地泡沫風險倒逼金融

金融貸款對政府基礎設施建設和開發區建設而言都是資金的主要來源。地方政府以儲備的土地作為抵押物，向商業銀行貸款，為發展地區經濟提供持續的資金支持，土地發揮融資工具功能。政府進行土地抵押融資的載體主要有：土地儲備中心、政府性投融資平臺（公司）和開發區。[7]土地儲備中心、開發區和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決于政府對經營性用地的運營收入，又取決于當地政府的財政收入狀況。

新一輪的城市擴張主要由銀行資金投放支撐，而銀行貸款又是通過土地撬動的。這就形成了一個資金杠桿、風險杠桿。一旦由于政府尋租行為造成土地泡沫超過了其實際價值就會帶到金融機構出現壞賬風險，更嚴重會導致金融機構倒閉已經恐慌，導致經濟衰退階段的開始。

（七）涉嫌重復征稅

土地出讓金是可以明確地從房價中剝離的貨幣地租部分，同時土地出讓金又成為土地價格和房屋價格組成部分的一部分，轉換成計稅基礎，當土地首次進行交易時，土地出讓金將被征收5.5%的營業稅及附加和4%營業稅及附加和相應的契稅。就房地產開發商而言，收取地租是履行代收代繳義務，但卻必須在承擔義務時為這種義務繳納營業稅和契稅。土地使用消費者在向政府支付地租的同時，也同樣為繳納地租的行為承擔營業稅和契稅。這樣，土地使用者是實實在在的承擔是一而再，再而三的被重復征稅后的地租。這使得土地出讓金涉嫌重復征稅，不公平也不科學。

（八）危害耕地和糧食安全

近年來政府憑借其在土地交易市場中是唯一供給方的壟斷地位出讓了大量的土地，出讓范圍從“城市中心”擴展到“城市郊區”，再延伸到“征用農地”，取得了豐厚的土地出讓金。與此同時，耕地面積卻在不斷下降。

在過去的20年里，中國耕地以年均20萬公頃的速度遞減，相當于每年減少了500萬人口糧。一旦18億畝的底線被突破，國內糧食不能自給自足，我國在糧食問題上將面臨受制于人的風險。同時，減少的耕地絕大部分是城鎮鄉村周邊產出能力較高的良田好地，即使通過“占一補一”的方式在耕地數量上保持平衡，整體的產糧能力也在不斷弱化。所以，無論從數量上，還是質量上，地方政府對耕地的過度占用將會嚴重危害到我國的糧食安全。[8]

（九）房地產困境

有許多專家覺得高房價與高地價還是存在高度相關關系，所以地價不斷推高不僅增加房地產開發成本使普通百姓對房子望而卻步，而且助長房地產泡沫。由于中國特殊的國情及人事任命考核制度，很多地方政府著重關注GDP，而沒有把精力放在民生上，使得經濟適用房、廉租房的供應遠遠不夠，這都使得中國房地產業陷入了很大的困境。房地產市場受土地出讓制度影響過大，使得其風險關聯性大，兩者其一產生問題另一方都會遭受連帶影響。

四、風險因素分析與解決思路

針對上述9點顯著風險，作者借鑒Risk Matrix—風險矩陣模型分析土地出讓制度潛在風險，制作了土地出讓金風險矩陣圖。

圖1 土地出讓金風險矩陣圖

按摻雜了周期性因素的風險可能性與一旦發生風險引起社會影響的大小將9個風險進行分析與排序。在紅色區域的風險，則應該不惜成本阻止其發生。在橘紅色區域的風險，應安排合理的費用來阻止其發生。在黃色區域的風險，應采取一些合理的步驟來阻止發生或盡可能降低其發生后造成的影響。綠色部分可準備應急計劃，該部分的問題是反應型，即發生后再采取措施。當前三類問題妥善解決后，大部分綠色問題將隨之自然解決。

地方政府與政府投融資平臺以土地作為抵押舉借的債務越滾越多，每期的債務又需以當年的土地出讓金進行償還，必然使地方政府患上了“土地財政依賴綜合癥”。而一旦某天中央的土地政策有所變動，無法一時間找到可以還債的大筆資金，許多財政支出項目必不得不喊停，甚至許多國有資產將變現還債，更可能引起一系列經濟動蕩，拖累我國經濟發展速度。所以，債務危機是最大最棘手的風險，也是最需要重點關注、解決的方向。地方政府一定要減少繼續借債，及時清償現有債務，避免債務雪球越滾越大無法控制，土地出讓像吸毒一樣越陷越深。

刨除債務危機，需要將改革深入至制度層面，改變政府官員以GDP為主要考核標準的激勵措施，改變地方政府事權財權不一致的尷尬局面，改善優化我國土地管理條例。要化解土地財政引發的矛盾與問題，應該從財稅體制、政績考核體制和土地制度改革的頂層設計入手，系統構建分類治理土地財政的區域差異化制度體系和管控對策。

（編輯：張慧）