國庫現金管理與國庫管理體制改革問題研究

【摘要】我國在未改革財政國庫管理制度之前，國庫資金不是統一管理的，而是分散在不同政府部門財政賬戶上，這就導致國庫資金流經常出現斷流的情況，為了緩解資金周轉壓力，政府只能通過發行國債券的方式來募集資金，這又會顯著增大國庫資金管理成本，違背了政府理財基本原則。國庫制度改革之后，原來分散保管的財政資金全部歸集到國庫，國庫閑散資金規模顯著增大。一方面存在大量閑散資金，一方面各地政府還在發行高息國債券，這種資源嚴重浪費的情況得到了政府主管部門的高度重視。如何有效提高國庫閑散資金利用效率，首先要理清楚國庫現金管理與國庫管理體制之間的關系。本文將深入分析當前國庫管理體制對國庫資金的影響機制，并全面分析了目前國庫資金管理體制中存在的主要問題，并提出了相應的解決方案和對策。

【關鍵詞】國庫現金管理 國庫管理體制 零余額賬戶管理

一、國庫單一賬戶體系的建立是開展國庫現金管理的前提條件

國庫現金管理是在國庫資金歸集管理的基礎上，圍繞資金的時間使用成本，通過明確每筆現金的支出和收入情況，合理預測未來現金流入和流出量，以最大程度降低國庫中閑余資金的庫存率，最大程度提高國庫資金的利用效率，充分發揮國庫閑余資金額外增值作用，有效降低財政赤字等一系列財政資金運作與管理活動的總和。

從發達國家的做法來看，雖然各國國庫財政資金管理方法迥異，但是不管是哪個國家都建立了單一的國庫賬戶體系，以提高財政資金歸集統一性。國庫單一賬戶體系由多個子賬戶組成，例如零余額賬戶、專項財政資金撥款賬戶、特別調撥資金賬戶等。通過歸集管理國庫資金，能夠在宏觀層面提高國庫資金的綜合利用效率，有效避免一些部門存在大量閑散資金，另一些部門卻要發行高息國債募集資金的情況發生。

從我國具體情況來看，隨著國庫體制管理改革的不斷深入，國庫資金管理模式也發生了深刻變化。在改革之前，我國財政資金分散在各個部門的賬戶上，由部門自行保管、財政主管部門審批使用。由于缺乏資金節約意識和考核制度，各部門對資金管理存在嚴重浪費和低效使用行為。這必然會導致國庫資金利用效率嚴重偏低，造成巨大的資源損失。1998年以后，我國開始啟動公共財政管理制度改革，隨著改革的不斷深入和推進，我國國庫資金管理模式發生了深刻的變化，國庫現金管理逐漸受到了政府財政主管部門的高度重視。

二、國庫管理體制對國庫現金管理的影響

（一）傳統國庫管理體制對現金管理的影響

1.傳統國庫管理體制的主要特征及存在的問題

國庫管理體制是指政府為加強國庫資金管理，有效提高國庫資金資源利用效率而專門制定的管理制度，它包含國庫管理人事編制、部門設置、職責范圍以及監督管理等內容。國庫主要管理業務和職責有：（1）歸集國庫資金，主要有三種歸集方式：本地入庫，統一入庫，自取匯繳；（2）國庫資金主要來源有：中央財政收入專戶、地方財政收入專戶，央地兩級財政征收賬戶；（3）國庫資金的調撥；（4）國庫資金明細的調整：出現工作失誤需要修正，改變財政征收方式或對象，調整上繳稅收額度，對超出計費款項代征附加費，以及財政部規定的其他專項工作和管理職能；（5）財政資金的給付和撥付，即“財政撥款”，它是根據不同的政府部門資金使用計劃，撥付流程和管理規定，將財政資金支付給申請部門。

當前，財政資金管理部門缺乏資金效能管理動力，職責缺位，使得財政資金管理模式越來越難以適應市場經濟發展要求，產生了許多不容忽視的問題，亟待解決：（1）國庫運行的效率比較低。傳統國庫管理體制下，由于制度設計存在諸多缺陷和漏洞，直接影響了公共產品的綜合利用效率，給社會帶來了巨大的經濟浪費。（2）不利于財政監督。在財政收入與財政支出上都有所體現。（3）國庫的宏觀調控職能弱化。在市場經濟環境下，國庫作為財政資金的直接管理者，應該不斷增強資金節約利用觀念。但是在傳統國庫管理制度下，由于沒有體現出這個要求，直接削弱了宏觀調控功能效應。

2.傳統國庫管理體制對現金管理的影響

傳統國庫管理體制存在諸多漏洞與缺陷，導致國庫現金管理效率十分低下，具體體現在以下幾方面：

（1）不利于分析預測現金流

在傳統的國庫管理體制下，財政資金由不同的部門分割管理，零散分布在多個商業銀行財政專戶中，這類財政賬戶中的資金與國庫賬戶沒有直接聯系，也沒有設置余額管理制度。因此產生了一系列財政資金管理效率低下的問題，例如財政資金周轉效率偏低、資金調撥速度較慢等問題，從而降低了對財政資金運動預測準確性。

（2）不利于加強現金流管理

傳統財政資金入庫和撥付方式，是通過稅務、海關等征收機關開設的財政?？钯~戶來進行的。在這種資金調撥模式下，財政資金周轉較慢，大筆資金滯留在各部門在商行開設的財政專用賬戶上，嚴重影響了資金綜合利用效率的提高。

（3）不利于國庫現金余額的投資和缺口的彌補

在傳統國庫管理體制下，各部門掌握了一定的財政資金周轉權力，為了賺取時間差帶來的利息收入，許多部門傾向于延遲資金支付時限，導致財政資金運動存在較大粘性；另一方面，在各部門專項賬戶里滯留大量財政資金的同時，政府國庫中經常會遇到臨時性資金周轉困難，只得尋求發行國債來募集資金緩解財政資金支付壓力，顯著增大了國庫管理成本，也增大了國家財政赤字。

（4）不利于與貨幣政策協調一致

傳統國庫管理制度下，財政主管部門很難全面掌握各部門財政資金支付、周轉和庫存量等信息。在信息不全面的情況下，財政主管部門很難審時度勢制定各種財政資金政策，這直接影響了國家宏觀政策的制定和實施效果。

（二）財政國庫管理體制改革對國庫現金管理的影響

1.財政國庫管理體制改革現狀

當前，我國正在加快推進國庫管理制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎、以國庫集中撥付資金為主的財政管理體制。2001年，我國啟動了國庫管理制度改革，中國人行、財政部等多個部門在充分學習和借鑒發達國家先進經驗和做法的基礎上，出臺了一套完善的改革配套計劃，包括：（1）國庫管理制度改革的基本框架已經形成。（2）財政國庫管理制度改革的總體規劃和措施已經出臺，并且得到了執行。（3）建立高度統一的財政資金歸集利用管理制度。

2.對國庫現金管理的影響

國庫單一賬戶體系制度得到落實之后，財政資金賬戶設置以及收支繳納和撥款形式與以往相比發生了大幅度變化，對傳統國庫管理體制的弊端進行了合理修復。首先，包括預算內資金、預算外資金等所有的政府資金統一進行管理，提升了資金使用的效率和靈活性，降低了閑散資金的擱置成本損失；其次，政府資金成本得到有效的控制，國家不必像以往一樣提升國債的發行量來募集所需資金，降低了利息支出。第三，通過嚴格的部門預算制度，有效控制財政支出在中間環節的過渡，提升資金調撥的透明性，保證國庫現金流得到科學預測。

三、目前我國國庫現金管理的目標模式以及開展國庫現金管理的制約因素

（一）我國國庫現金管理的目標

我國國庫現金管理的目標一共有六個內容：第一，對政府資金收支的現金流進行控制，降低閑散資金量。第二，嚴格展開對閑置資金頭寸的管理。第三，現金管理工作圍繞當期貨幣政策目標展開。第四，嚴格展開對政府資產負債表和風險的管理。第五，現金管理工作與債務管理政策協調。第六，支付的及時性和準確性需要保證，以維持政府的穩健形象。

（二）目前我國國庫現金管理模式對國庫管理的影響

1.財政存款計息是我國目前國庫現金管理的模式

財政存款計息這一模式的建立是受現代國庫投資管理原則推動的。現代國庫投資管理原則首先強調資金的安全性，其次追求資金的流動性，再次追求資金收益。國庫資金有政府性質，其來源包括國家向全社會征收的稅收以及發行的國債。國庫資金的最終歸屬是政府各類預算項目，資金的安全性自然要放在首位。政府的收入和支出存在時間差，臨時性沉淀的國庫資金因此而形成，由于是短期資金，因此資金的流動性亦是重點需要保持的要求。只有國庫資金的安全性和流動性得到了保證，才能夠追求資金的贏利性。

2.對國庫管理的影響

中央銀行將利息支付給各級財政，這種現金管理形式將對國庫現金管理產生一定的影響。首先，增強了各級財政部門對資金利用率的敏感性，加強了理財意識。其次，是國庫集中收付制度順利實行的基礎和保障。再次，現有財政體制對國庫管理有一定的制約性。由于人們銀行利息低于商業銀行的利息，導致部門財政資金脫離國庫，資金流向商業銀行，并且政府部門能夠對這部分資金自由支配，國家預算無法對其進行約束，加強了他們維持原狀的行為傾向。

（三）開展國庫現金管理的制約因素

1.國庫單一賬戶體系尚在建立與完善之中

建立國庫單一賬戶，將財政資金集中起來，是國庫現金管理工作順利開展的初始條件。當前，國庫集中收付制度處于發展和變化過程中，各個地區的發展情況不盡相同，有的地區甚至還沒有實施國庫集中收付制度，整個體系尚需完善。

2.財政國庫部門短期現金流預測機制尚未建立

國庫進行現金管理，其效率建立在科學而準確的現金流預測上。現階段，我國還缺乏可靠的短期現金流預測機制，當天收入的資金第二天又劃撥出去，資源配置和管理上的成本較高，應付未付的現象較多，嚴重阻礙了國庫現金管理的效率。

3.征收機關和商業銀行數據集中的優勢未能有效發揮

相關調查數據顯示，全國大部分省市的國稅、海關、財政監察專員辦事處等機構都達成了地（市）級的征收和退付數據集中的要求，現階段，地稅機關也在朝這一目標努力。然而，“一級財政、一級國庫”的構筑模式依舊是國庫會計核算系統運作的原則，導致數據信息離散性較高，而征收機關和商業銀行數據集中的優勢未能有效發揮。

4.我國開展國庫現金管理還存在一些政策、法律、法規障礙

自1981年相關規定出臺以來，對于國債而言，始終采用的是年底發行規模管理，人大對發行額度進行審核并批準，其指標具有強制性，既不能減少也不能超越。這一制度要求限制了短期國債發行機制的實施。另外，我國法律法規沒有對國庫資金進入商業銀行或貨幣市場獲取利益的行為予以準許，實際上是財政部門資金管理和監督權體制不完善表現。由此可以得知，國庫現金管理工作要順利開展，法律、法規和政策上的障礙必須盡快掃清。

四、結論

（一）注重貨幣的時間價值和現金的機會成本，開展國庫現金管理

現階段，我國應投入相關的人力、物力，盡快建立國庫現金預測、預警分析模型以及動態分析模型，保證其可操作性、可靠性和準確性，為國庫現金管理全面開展打好基礎。中央銀行和各級財政要重視國庫現金流統計和分析工作，提高數據的可靠性，并做好預測工作，提升現金管理的效率和融資的準確性。

（二）暢通國庫資金運行渠道

為推動財政國庫管理制度的順利實施，我們應當吸納西方發達國家的經驗和教訓，去粗取精，推動金融電子化的目標盡快實現，以中央銀行支付系統為主體，各級各地銀行網絡系統為協調配合的龐大計算機網絡管理體系，確保數據集中目標的實現，納稅人能夠自由決定將稅款注入不同的商業銀行，商業銀行將這一部分資金存入中央銀行國庫單一賬戶；國庫綜合考慮用款單位的要求，能夠實時將資金劃撥到相關地點的用款單位，整個過程具有高度的暢通性。

（三）進一步規范零余額賬戶管理

《國庫集中支付零余額賬戶管理辦法》順利推出之后，將加強對零余額賬戶的管理力度。定位零余額賬戶的性質，保證其能夠在《支付結算辦法》、《人民幣銀行賬戶管理辦法》等相關規則制度的有效管理之中，提升合理性、科學性。另一方面，孝義市規劃的國庫直接辦理財政資金支付的創新模式，同樣具有一定的操作意義。這種創新模式減少了支付流程，國庫部門直接和單位對接，消除了國庫部門和代理行“零余額賬戶”開展清算的環節，精簡了操作流程；其次，大額支付系統上線之后，提升了異地支付的便捷性；再次，對于資金的支付和流動，國庫能夠實施全程監督，降低資金運作的風險和壓力。

（編輯：陳岑）