以包容性增長的視角探索克服政府失靈新路徑

【摘要】作為無形的手，市場在配置資源時并不是萬能的，市場失靈現象時有發生，為政府干預提供了依據。然而，政府在干預經濟的過程中也出現了政府失靈現象，特別是在發展型政府干預下，政府失靈現象尤其嚴重。由此，學術界在對傳統增長理論進行批評的基礎上，提出了包容性增長理念，為克服政府失靈提供了新的路徑。本文通過分析包容性增長理念下的服務型政府的特點，提出促進發展型政府向服務型政府轉變是克服政府失靈的新路徑，并提出相應的轉變措施。

【關鍵詞】包容性增長 發展型政府 服務型政府 政府失靈 市場失靈

一、發展型政府更容易發生政府失靈

“發展型政府”是約翰遜在《通產省與日本奇跡》中率先提出的，是指發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以政府擔當經濟發展主體力量為主要方式的政府模式。一般而言，發展型政府具有以下五個基本特征：一是倡導經濟優先主義與經濟立國；二是以出口為導向的外向型經濟發展戰略；三是高儲蓄率、高投資率和高經濟增長率；四是政府主導下的市場經濟；五是重視發展教育，重視人才培養和培訓。

發展型政府對我國改革開放和經濟的飛速發展作出了巨大貢獻?！盁o形的手”需要政府的干預，然而發展型政府對經濟干預過多，導致環境污染加劇、收入差距擴大、資源浪費嚴重以及居民幸福感降低等問題，發展型政府無法建立一個滿足公眾需求的和諧而公正的社會，出現了發展型政府失靈的情況。發展型政府失靈的表現主要有如下幾點：

（一）公共政策失效

在市場失靈的情況下，發展型政府通過制定和實施公共政策對經濟生活進行干預，以糾正市場失靈。但是，公共政策的制定和實施是一個非常復雜的過程，尤其發展型政府是以政府為主導，公共政策的決策機制不民主、執行方式單一和執行機構上行下效等因素都可能使公共政策達不到預期的效果，導致公共政策失效。這不但不能起到補充市場機制的作用，反而加劇了市場失靈，帶來更大的資源浪費，甚至引發社會災難，不利于市場經濟的建設，政府對房價的調控就是一個發展型政府失靈的典型案例。我國政府其實在很早就發現了房地產市場的弊端，從上世紀90年代開始，為了糾正市場失靈帶給房地產的外部性，政府出臺了一系列的房價宏觀調控政策，旨在抑制房價的快速增長，促進房地產市場持續健康的發展。但從實際效果看，縱使政府一再對房地產市場進行干預，但樓市卻進入了“越調控，價越高”的怪圈，政府在房地產市場的公共政策失效，由此引起的房價泡沫也成為了阻礙經濟發展的隱患。

（二）公共物品的供給缺失

在糾正市場失靈時，政府直接為市場提供公共物品，但由于發展型政府以經濟增長為目標，其追求的是經濟效益而非社會效益，經濟效益又單純地以追求 GDP的增長作為衡量指標，因此，政府把一些本應由其提供的公共服務推向市場，造成公共物品的供給缺失。例如，為了減輕政府的財政負擔，政府把關乎國計民生的醫療衛生服務更多地交給了市場，市場調節追求經濟利益的最大化而忽視社會利益，藥品代理商為賺取利益，大幅提高藥品價格，造成了國民“看不起病，吃不起藥”的現象，激化了醫患矛盾。

（三）政府擴張和膨脹

隨著政府對經濟的干預，正如帕金森定律所闡述的那樣，政府活動的范圍和數量不斷擴大，而政府開支的迅速增長，也驗證了瓦格納定律。主導經濟的發展型政府需要對市場進行更多的干預，隨著對市場干預的不斷加強，政府機構規模越來越大，相應的政府機構的預算就越來越大，預算的增長不可避免地會造成政府機構的擴張，而隨著政府機構的擴張，政府支出水平也迅速增長。由此形成一個惡性循環，政府的擴張和膨脹導致政府對市場的過度干預，反而不利于市場的良性發展。

（四）政府尋租行為和政府俘獲

尋租活動是指人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，或者說指那種維護既得經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。在政府主導下的市場經濟中，尋租行為是極易發生的，政府可以通過政府定價、兜售特許權和政府采購中獲得利益。政府的尋租行為導致政府腐敗，政府追求自身利益的目標導致政府失靈，阻礙經濟和社會的健康發展。而政府的尋租行為，容易產生政府俘獲現象。政府俘獲是指企業通過公職人員提供非法的個人所得來制定有利于自身的國家法律、政策和規章的企圖。經常表現為政府為了追求自身利益而進行尋租行為，進而受利益集團的過度影響，制定符合這些利益集團要求的公共政策的行為。2003年6月，人民銀行發布“121號文件”，利用信貸政策嚴格控制住房貸款，文件引起了房地產商的強烈反對，一些房地產大鱷重金聘用有關專家對“121號文件”進行論證，歷數其對經濟發展的不良影響，以此對政府施壓。時隔僅僅兩個月，在國家宏觀經濟形勢不佳的背景下，國務院頒布了“18號文件”，肯定支持房地產業的發展，并首次明確指出房地產是國民經濟的支柱產業?！?8號文件”的出臺是房地產行業俘獲政府的典型的案例，此后，房地產行業過度膨脹，導致國民“買房難，住房難”已成為不爭的事實。

盡管發展型政府在經濟高速增長方面發揮了一定作用，但其對社會的壓抑和破壞卻也是不爭的事實，以國民生產總值為核心的集約型發展模式不但沒有達到實現共同富裕的目的，反而加劇了貧富差距、環境污染和資源枯竭等社會問題。由此可見，發展型政府并不是一種理想的治理模式，它所實現的增長并不是一種均衡的增長，政府必須進行治理方式的改革以實現均衡的增長。包容性增長的理念正是在這種環境下產生。

二、包容性增長理念與政府失靈

包容性增長作為發展經濟學的一個新概念，是在世界各國不斷攀升的收入差距背景下提出的。在“包容性增長”理念的形成和發展過程中，亞洲開發銀行和世界銀行都發揮了重要作用。早在1966年，亞洲開發銀行就提出“要對地區的和諧增長做出貢獻”，這可視作其“包容性增長”思想的萌芽。進入20世紀中期，世界銀行于1990年提出“廣泛基礎的增長”，其后進一步提出“對窮人友善的增長”的理念。2004年，亞洲開發銀行將包容性社會發展作為其促進貧困減除戰略的支柱之一，并且，在第二個中期戰略中將“強化包容性”作為其優先戰略。2007年3月，亞洲開發銀行發布的《新亞洲、新亞洲開發銀行》的研究報告提出，新亞行關注的重點要從應對嚴重的貧困挑戰轉向支持更高和更為包容性的增長等重要建議。在“對窮人友善的增長”基礎上，亞洲開發銀行在2007年首次提出“包容性增長”概念。強調增長必須具備包容性、可持續性以及更為民眾所認同。2008年5月，世行增長與發展委員會發表《增長報告：持續增長與包容性發展戰略》，指出日益加速的經濟增長帶來了許多新挑戰，關鍵的挑戰是收入差距的擴大和環境問題，進一步明確提出要維持長期及“包容性增長”，而且把經濟增長的關鍵要素概括為“三要”，即經濟要開放、社會要包容、政府要有效。2009年l1月15日，國家主席胡錦濤在亞太經濟合作組織第十七次領導人非正式會議上發表題為《合力應對挑戰推動持續發展》的重要講話，強調“統籌兼顧，倡導包容性增長”。2010年9月16日，第五屆亞太經合組織人力資源開發部長級會議在北京人民大會堂舉行，國家主席胡錦濤出席開幕式并發表題為《深化交流合作實現包容性增長》的致辭。胡錦濤指出，中國是包容性增長的積極倡導者，更是包容性增長的積極實踐者。

作為一個新概念，包容性增長并沒有形成一個統一的公認的定義。包容性增長是一個與非包容性增長相對應的概念，相對于非包容性增長致力于追求GDP數量的增長，而忽視社會的全面發展，把社會效益的最大化排除在增長目標之外，包容性增長是以社會效益最大化為目標，以均衡的增長為原則，公平的、共享的、全面的經濟增長模式。包容性增長理念的內涵具體體現在以下幾個方面：

（一）包容性增長是一種公平的增長

在經濟增長方式中，公平和效率是相對矛盾的。包容性增長則把公平和效率統一起來，把他們視作一個長期的動態的過程，重新定義了公平與效率的關系。包容性增長認為，公平是效率的基礎，不公平的發展不能激發各方面的潛力，也就無法實現持續的高效率。羅爾斯在其著作中也強調了公平的重要性，他認為，“不管他們在社會體系中的最初地位是什么，亦即不管他們生來屬于什么樣的收入階層。在社會的所有部分，對每個具有相似動機和稟賦的人來說，都應當有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應當受到他們社會出身的影響”。

（二）包容性增長是一種共享式的增長

包容性增長提出的背景之一是收入差距的進一步擴大，而造成收入差距不斷擴大的原因之一就是經濟發展的成果未惠及全體人民?！笆杖氩罹嗟臄U大，如果不加以有效控制，會影響社會的穩定與和諧，增大改革的阻力和難度，從而制約經濟增長和社會發展，甚至危及國家的長治久安?！惫蚕硎皆鲩L是縮小貧富差距，增加居民幸福感，緩和社會矛盾的有效途徑。“當增長允許社會的全部成員參與并平等地做出貢獻而與他們的環境無關，增長就是共享式的。”因此，要推動共享式增長，著力保障和改善民生，保證社會成員共享發展的成果。

（三）包容性增長是一種全面的增長

首先，就一國而言，包容性增長要求社會、經濟、人口、資源及環境相互協調和共同發展，是一種可持續的發展，即發展能相對滿足當代人的需求，又不能對后代人的發展構成危害。其次，從全球來看，包容性增長不是就一國而言的，它要求經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家和地區、惠及所有人群。德國學者博克斯貝格指出“現在的金融體系及其自由化會使那些已經享有特權并且主宰世界經濟的國家受益，代價卻由發展中國家，特別是由它們當中最窮的國家承擔。”因此，包容性增長要求的是世界協調、和諧的增長，發達國家不僅不能干擾阻礙發展中國家的發展，而且應該通過與發展中國家的合作與交流實現共贏。

正如前文所述，區別于發展型政府，包容性增長理念下的政府不僅促進經濟的發展，而且把公平、共享和全面的增長作為其宗旨，追求經濟、社會、人口、環境和資源的協調發展，借用政治學的概念，把包容性增長理念下的政府稱為服務型政府。

三、從發展型政府到服務型政府轉變——克服政府失靈的路徑選擇

與發展型政府相對應，筆者認為，服務型政府是指以公平、共享和全面的增長作為宗旨，以經濟、社會、人口、環境和資源的協調發展為目標，為全社會提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求的現代化政府。

（一）服務型政府是有限政府

與有限的政府相對立的是無限的政府。所謂無限政府是指一個政府自身在規模、職能、權力和行為方式上具有無限擴張、不受法律和社會有效制約的傾向。相反，服務型政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。服務型政府在規模上的有限性可以減少不必要的財政支出，防止政府過度擴張；在職能和權力上的有限性可以防止政府的過度干預，更多地發揮市場對資源的配置作用；在行為方式上的有限性上可以促進政府改善決策機制，做出符合社會總體利益的公共政策。

（二）服務型政府是競爭性政府

前文提到，在發展型政府下，政府不僅壟斷必要的公共物品和公共服務，還對一些本應由市場調節的行業進行行政壟斷。服務型政府把競爭機制引入到一些可由市場正確配置的公共物品和公共服務領域，可以有效提高政府提供公共物品的效率。

（三）服務型政府是法治政府

服務型政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法制化軌道，并用法律加以固定。服務型政府在決策過程中嚴格執行聽證制度，及時公開政府信息，接受社會對政府的監督，并且一旦違反法律規定，就將啟動嚴厲的問責。由此，政府的決策更加科學，公共政策能得到正確有效的執行，很大程度上避免了政府失靈的發生。

服務型政府的有限性、競爭性和法治理念能在很大程度上克服政府失靈，避免其對經濟社會帶來的危害。因此，政府應以包容性增長理念為導向，促使自身由發展型向服務型轉變，建立服務型政府，應做到如下幾點：

1.明確政府和市場的關系，準確進行政府定位

有限的政府才是有效的政府。政府干預是市場失靈的必然要求，但是政府的干預應被嚴格限制在市場出現缺陷的經濟活動領域，而在市場機制能夠發揮作用、優化資源配置的領域，政府的過度干預反而會造成資源配置效率低下和資源浪費。政府應退出微觀經濟領域，充分發揮市場機制的調節作用，只履行消極干預的職能；而在宏觀經濟領域，政府可進行必要的干預，彌補市場配置資源的不足，減輕市場失靈對經濟發展的危害。

2.引入競爭機制，提高政府提供公共物品的效率

必要的競爭可以優化資源配置，提高資源配置的效率，將競爭機制引入公共服務領域，可以分散政府部門的權力，提高政府提供公共物品的效率，減輕資源的浪費；同時，在政府機構內部建立一套評價體系和激勵機制，提高政府工作人員的積極性，提高政府的工作效率。但是將競爭引入公共服務領域并不意味著將公共服務完全推向市場，公共服務領域因其關系人民群眾的日常生活而具有特殊性，公共服務領域出現市場失靈，容易激化社會矛盾，引起社會動蕩。

3.發揮經濟法對政府職能的完善作用

政府制定的宏觀調控政策往往存在滯后性和不確定性，表現為政府的宏觀調控政策經常達不到預期效果，因此，政府應通過經濟法來完善其宏觀調控的職能，彌補政府決策的不足。具體表現為：政府通過法律手段來限制壟斷和反對不正當競爭；政府可以使用稅收和補貼的手段，也可以通過合并相關企業的方法使外部性“內部化”；政府可以通過制定法律，完善社會保障體系，調節收入分配，維護社會公平。

（編輯：孟子涵）