地方政府政策執行偏差形成機制的理論解釋

【摘 要】關于政策執行問題，涌現了各種理論與觀點，但缺乏系統的理論研究。通過從制度視角和行動視角總結與梳理政策執行研究的脈絡，使我們可以從不同的角度來分析地方政府政策執行偏差的形成機制，為實現政策執行的有效控制提供更合理的政策建議。

【關鍵詞】政策執行偏差 制度視角 理論解釋

【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）32-0006-03

20世紀70年代以來，政策執行問題逐漸受到西方公共政策研究者的重視。研究者們從不同的視角提出了大量模型、影響政策執行的變量因素以及彌補政策執行偏差的政策建議來解決政策執行偏差問題。但并沒有形成獲得一致認可的政策執行研究理論。本文回顧了有關政策執行的國內外研究，從制度視角和行動視角對現有文獻進行梳理。這兩個視角分別強調了政府的制度環境和策略性行動對政策執行的影響。

一 制度視角中的政策執行

政策執行是在已有既定的規范、價值、關系、權力結構以及標準運作程序的組織背景中進行。作為約束、規范和激勵政策執行的行動者之間的游戲規則，制度可被視為獨立變量，影響作為因變量執行的輸出和結果。

1.制度環境對政策執行的影響

奧斯特羅姆提出制度分析與發展的理論框架，分析制度規則如何影響行動者彼此互動模式的選擇及其行動結果。奧斯特羅姆將相互依賴的行動者相互作用和協調的社會空間稱作“行動舞臺”，他認為，在行動舞臺中，行動者的行為一方面要受到所處行動情境的影響，另一方面要受到行動舞臺外面的制度規則、共同體屬性以及自然/物質條件的約束，它們影響著行動者交往的模式及其結果。但是奧斯特羅姆并不認為行動者是制度的被動接受者，他們在政策執行的過程中會改變政策。

米提尼克和貝克奧夫建構了一種基于政策執行的激勵關系模型，用于分析多個行動者的互動關系。在他們看來，政策執行應被理解為一種試圖建立激勵關系或實現激勵關系系統的隨時間而演變的活動。在政策執行過程中，激勵制度對政策執行主體的行為選擇有著至關重要的影響，政策執行偏差可以視為激勵制度失靈的結果。

國內學者在對我國政策執行嵌入的制度環境進行分析之后發現，現行的干部管理制度是造成政策執行偏差的重要原因之一。第一，“下管一級”的干部管理制度。這種制度增強了地方領導對其下屬所具有的權威性，這致使地方干部只對上一級領導負責，在執行中央政策的過程中按需所取，進而導致中央的部分政策執行落空。① 第二，指標化管理的干部激勵制度。周黎安等用“政治錦標賽”描述地方官員的激勵模式，認為“政治錦標賽”的強激勵本身也內生出一系列的負作用，它進一步固化了全國性公共產品的屬地化和局部化特征。② 周飛舟指出，地方政府的公司化決定了“錦標賽”的基本走向，在推動“錦標賽”的過程中地方政府層層加碼，而軟預算約束決定了這場“錦標賽”的失敗命運。③還有一些學者將這一激勵制度稱為“目標管理責任制”。這種激勵制度把某項指標、任務作為考核、提拔干部的根據，結果這種無所不包的數字化管理在基層政治中進一步演化成為膨脹的“數字化游戲”。第三，干部交流制度。干部交流制度使地方官員較少思考所在地區的長遠發展，而更多地考慮如何在有限任期內盡快做出可見的“政績”為進一步升遷奠定基礎，再加上干部激勵制度的指標化管理，就會導致因短期行為造成的政策執行偏差。

還有大量研究指向政策執行的監督制度，認為監督制度不健全是造成政策執行偏差的重要原因。首先，我國政策執行系統的監督機構實行雙重領導體制，既受上級監督機關的領導（或指導），又要受同級黨委和政府的領導。監督機關實質上屬于當地黨委和政府的一個工作機關，結果上級監督機關的指導作用往往被同級黨委或政府所弱化。而且，監督機構權力遞減，造成“同級監督管不了、上級監督夠不著”的監督真空狀態。其次，權力機關的監督職能有“權”無力，無法完全履行。各級人民代表大會監督行政機關的人事任免和政策執行，但是我國官員的人事任免除少數政府主要成員是由黨委推薦、人大認可之外，其他大量政府官員的人事任免與人大幾乎沒有什么實質性關系。許多地方的人大常委會主任尚未進入黨的核心領導班子，人大的監督也缺乏具體的法制保障，這使得人大形式上的監督權形式化。再次，社會監督因投訴不暢、缺乏保障而難以發揮作用。社會監督包括新聞媒體和人民群眾等多方面的監督。新聞媒體的輿論監督常常會因為受到權力干預而難以正常發揮作用，而群眾監督也缺乏制度化和法律化的保證，監督的成本太高、收效太小、風險太大。

2.政策執行偏離的合法性機制

制度學派使用的合法性機制，“是誘使或迫使組織采納在外部環境中具有合法性的組織結構或做法這樣一種制度力量。”④ 組織生存在制度環境中，必須得到社會的承認。換言之，在這種因果關系下產生的行為和做法是受到社會承認的。政策執行過程中，政策執行者運用一系列變通的方法對政策重新界定，這種制度運作方式在一定程度上獲得了某種認可，它的合法性是如何獲得的呢？

孫立平和郭于華對于華北地區鎮定購糧征收的研究，⑤應星對于三峽移民的研究，都強調了一種新的非正式制度安排通過實際績效獲得合法性，最后變為新的正式制度。⑥ 劉玉照等則認為制度的落實需要經過從“形式績效”到“實質績效”的轉變。在“形式績效”的達成階段，由于受到制度本身的合法性程度和完善程度、行政體制的運作特征，以及制度執行者主動性的影響，表現出一種“選擇機制”。而在“實質績效”的達成過程中，原本帶有“形式主義”色彩的“形式績效”開始對個體或者組織形成一種合法化的壓力，促使個體或組織進行相關結構和制度的調整，以真正落實該制度安排。這個轉變過程的反復實踐最終在組織層面達到“先通后變”。⑦

制度是組織環境的一個關鍵要素，也是影響政策執行，導致政策執行偏差的重要變量。制度分析視角認為，通過具體管理制度和法規的建構，可以有效地規范和引導政府的政策執行行為，克服政策執行的偏差。不過制度分析視角主要是對影響政策執行的各種要素加以解釋，它并不認為政策后果可以簡單地從憲法或制度結構的基本特點中“讀出來”。正如伊麥格特所說：“制度并不足以使人們預測政策后果。但是制度確立了博弈的規則，從而就使人們能夠預測政策沖突所可能采用的方式?！?/p>

二 行動視角中的政策執行

早期的政策執行研究將政策執行視作是自上而下的線性過程，認為政策指令可以不出偏差地轉化成項目活動。而巴雷特和富奇⑧ 提出“政策行動持續性（連續性）”的思想，強調“政策執行者要根據自己所認識政策環境在執行政策時相機進退，并且不可避免地要依據其理解對政策進行解釋和修改，甚至在某些情況下對政策作顛覆性的變動”。因此，政策的執行者成為政策執行偏差研究關注的焦點。

1.組織決策分析的行動者視角

克羅齊耶和費埃德佰格的研究以行動者為出發點，從反思和分析行動者及其行動目標和行動方式開始，來理解個體與組織之間的關系。

組織中個體的行動被限制在一定范圍內，通過已確立的交往渠道、正式分配的職權以及組織對每個成員權利和義務的規定和組織成員相互關系的網絡來約束個體行為。然而，個體在工作中的行為從來不會被完全限定。為了避免或減少等級制的形式組織對他們的約束，組織成員總是可以為自己保留最低限度的自由。幾乎在絕大多數的組織里，行動者會利用他們的自由余地。“這樣的自由余地是指行動者為自己的戰略行為所留有的一種可協商的余地，而這種可協商的余地一般是那些不可替代的稀有資源。”⑨ 克羅齊耶和費埃德佰格認為，行動者支配的自由余地是在既定情境里發展起來的一種理性或一種權力，每個行動者都有必要制定個人的決策，增加他的影響力，其思想方式取決于他的價值標準、他對形勢的領悟和他掌握的勢力手段。因此，在一些情況下，組織成員面對上級所表現出來的行為，并不是簡單地服從，而是介于多種服從模式間的一種協商的結果，同時也是協商的一種表現。

行動者之間的相遇、依賴和協商主導著實際行動領域的運作邏輯，由于行動者之間的互動和依賴是變化的，所以由此生成的實際行動領域就充滿了不確定性。每個行動者都試圖在資源的交換和規則的協商中占據優勢地位，發展相對于其他行動者而言更強的實力。實力的強弱取決于它在行動領域中所能控制的不確定性領域的多少與重要性。行動者將自己控制的這些不確定性領域與那些進入協商關系的其他行動者所要解決的問題產生直接關聯，這樣當其他行動者不具備這樣或那樣的資源，特別是行動者有可能優先以自己的方式在較大程度上掌握某種直接影響組織生存的稀缺資源時，行動者就具備了與其他行動者“討價還價”的能力。

姚華和耿敬運用組織決策分析的概念工具，對2003年上海市居委會直選政策的實施過程進行考察。他們以行動者的策略性行動為考察的出發點與中心，通過對政策執行過程中不同層級、不同部門、不同屬性的行動者的決策邏輯、策略構成及其引起的反應揭示在居委會直選政策的執行過程中，管理體制與自治體制之間的矛盾是如何化解的。研究表明，在政策執行過程中，不同行動者通過一系列的策略性互動，在沖突、協商、妥協、交換、共謀的過程中，重構了權力關系，而且重構的權力關系是動態、雙向的，政治難題通過權力關系的重構得以消解。⑩

組織決策分析為政策執行研究提供了一個全新的視角，從行動者的角度，描述政策執行的動態過程，著重分析政策執行主體的行動能力和行動策略，以及行動者采取的行動策略對行動結構的改變。但是，組織決策分析方法對田野調查的要求較高，需要進行細致、深入的調查，獲取組織運行和行動者策略的第一手資料。因此，目前運用組織決策分析方法對政策執行進行研究的成果較少。

2.基層官僚的自由裁量權

西蒙指出，在組織系統中，存在著一系列自由裁量的空間，任何一個人在由自己的上級所提供的一般性的大框架之內，都有解釋自己任務的自由。敦澤爾描述了下級的職權問題，將組織行動描述為“項目中的項目”。下級項目依從于上級項目，但是它們可能意味著完全不同類型的行動。最高層的組織行動構成了基層決策的約束條件，但不一定預先確定了基層的決策?；鶎右瓿傻娜蝿铡⒔鉀Q的問題都完全不同。

利普斯基○11在《街道層官僚組織》中詳細描述了街道層官僚的自由裁量權是如何產生的以及他們如何運用自由裁量權處置公務的。他認為街道層官僚面對“大量的問題和需要完成的事務，短缺的資源，加上方法的不確定性和委托人的不可預見性”，在這種情況下，他們在服務提供的過程中，扮演“政策規劃和決策”的角色。正是在這個意義上，利普斯基認為，街道層官僚是決策者，并在決定“社會的具體物品和服務配置”的過程中，發揮著政治作用。威瑟利將利普斯基的觀點進行了概括：“把街道層的官僚單純看成是確定一線行為的工作者，不足以解釋他們實際上做了什么，做的緣由以及他們的行動是如何影響委托人的……他們的工作行動實際上是對公共政策的一種反應。但是，他們的行動同時也是對其他許多影響的反應，而政策制定者和管理者對這些影響可能只有有限的控制，甚至沒有控制。金字塔形的組織圖表把一線的工作者的工作，描述為消極、被動地接受和執行來自上級的政策和程序，是一種過分膚淺的看法?！?/p>

試圖實現組織控制的傳統理論，從上級的視角出發，關注如何符合理性管理的需要，如何限制自由裁量權。但是，在組織情境中實現完全控制是不現實的。組織中無論怎樣嚴密地監督和控制，都會存在一定程度的自由裁量空間。而且，不能簡單地把自由裁量權等同于違背規則。組織主體可能會面臨規則與規則相互沖突、規則模糊不清或被強加諸多規則，以至于根本無法采取有效的組織行動等各種情境。在這些情境中，在規則之間做出選擇，就是一個基本的現象。因此，應超越組織理論對規則和自由裁量權相互關系的傳統看法，關注在一定的層級組織中，如何同時對規則和自由裁量權加以控制，并在兩者之間形成一定的平衡。

三 結束語

政策執行偏差的制度視角和行動視角，分別強調了制度環境和策略性行動等因素對于政策執行偏差的關鍵作用。制度視角從宏觀的制度層次進行分析，認為通過具體管理制度和法規的建構，可以有效規范和引導政府的政策執行行為，克服政策執行的偏差。行動視角注重分析政策執行主體的行動能力和行動策略，以及行動者采取的行動策略對政策執行的影響。這兩種視角在解釋政策執行偏差上有一定的解釋力和分析優勢，從各自的理論預設出發，積累了大量的研究成果，為我們開展后續研究提供了理論視角和分析工具。但是政策執行的過程是一個多元行動者參與的復雜過程，單一緯度上的爭論，往往偏重于一種政策執行偏差的影響變量，而難以處理復雜的事實。沉浸在這一爭論中，會使研究者忽略掉更為豐富的事實與更為寬闊的視野。如何突破單一視角的限制，運用新的分析框架或視角來呈現政策執行偏差發生的復雜機制，是今后的研究中需要進一步討論的問題。

注 釋

①丁煌.我國現階段政策執行阻滯及其防治對策的制度分析[J].政治學研究，2002（1）：28～39

②周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）：36～50

③周飛舟.錦標賽體制[J].社會學研究，2009（3）：54～77

④周雪光.組織社會學十講[M].北京：社會科學文獻出版社，2003：78

⑤孫立平、郭于華.“軟硬兼施”：正式權力非正式運作的過程分析——華北B鎮收糧的個案研究[J].清華社會學評論特輯，2000

⑥應星.大河移民上訪的故事[M].北京：三聯書店，2002

⑦劉玉照、田青.新制度是如何落實的？——作為制度變遷新機制的“通變”[J].社會學研究，2009（4）：133～156

⑧Barrett，S.M. and Fudge，C. Examing the policy-action relationship[A].Policy and Action：Essays on the Implemen -tation of Public Policy[C].London：Methuen，1981

⑨李友梅.組織社會學與決策分析[M].上海：上海大學出版社，2009：112

⑩姚華、耿敬.政策執行與行動者的策略[M].北京：北京大學出版社，2010

○11Lipsky，M. Street-level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Service[M]. New York： Russell Sage Foundation，1980

〔責任編輯：龐遠燕〕