日本大學(xué)生資助政策研究

【摘 要】日本是第一個(gè)在全國(guó)范圍內(nèi)普遍使用國(guó)家助學(xué)貸款對(duì)大學(xué)生進(jìn)行資助的國(guó)家，并且?guī)资陙?lái)始終堅(jiān)持以助學(xué)貸款為政府資助的基本方式。日本的助學(xué)貸款制度以育英會(huì)來(lái)全權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，因此也被稱為“育英會(huì)貸款制度”。育英會(huì)成立于“二戰(zhàn)”時(shí)，發(fā)展于“二戰(zhàn)”之后，在進(jìn)入21世紀(jì)后，育英會(huì)更名為“日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)”，并進(jìn)一步完善了回收貸款制度。

【關(guān)鍵詞】大學(xué)生資助政策 助學(xué)貸款 日本育英會(huì)

【中圖分類號(hào)】G649 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2013）35-0017-03

目前，日本對(duì)大學(xué)生資助制度由三部分組成：勤工助學(xué)制度、國(guó)民生活金融公庫(kù)和育英會(huì)貸學(xué)金制度。勤工助學(xué)制度是學(xué)生通過(guò)工作來(lái)獲得報(bào)酬，很難說(shuō)是真正意義上的助學(xué)制度；國(guó)民生活金融公庫(kù)教育貸款面向家長(zhǎng)，雖名為教育貸款，實(shí)則是為了家庭生活需要，不能算是真正意義上的教育貸款，并且使用該項(xiàng)貸款者較少。因此，日本大學(xué)生資助政策的核心是育英會(huì)貸學(xué)金制度。

育英會(huì)貸學(xué)金制度形成于“二戰(zhàn)”時(shí)期，在“二戰(zhàn)”之后伴隨著日本高等教育進(jìn)行的一系列改革，貸學(xué)金制度也進(jìn)行了調(diào)整，包括貸款的類型、申請(qǐng)方式等，并形成了穩(wěn)定的組織編制。自21世紀(jì)以來(lái)，日本的“育英基金會(huì)”雖更名為“日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)”，但其主要的職責(zé)還是負(fù)責(zé)日本國(guó)家助學(xué)貸款的發(fā)放、管理和回收。而此時(shí)隨著日本國(guó)家助學(xué)貸款拖欠率的逐年升高，育英會(huì)貸學(xué)金制度在貸款回收方面進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。

一 國(guó)家助學(xué)貸款的形成

日本目前所實(shí)行的大學(xué)生資助制度是第二次世界大戰(zhàn)期間形成的。從1939年開(kāi)始，就有一些熱衷于教育事業(yè)的國(guó)會(huì)議員開(kāi)始醞釀在日本設(shè)立國(guó)家助學(xué)制度。在那一年的“日本帝國(guó)議會(huì)”上，議員森天重次郎提議：“經(jīng)濟(jì)窮困的英才，應(yīng)由國(guó)家設(shè)施給予教育進(jìn)行的機(jī)會(huì)，懇請(qǐng)政府相處適當(dāng)之方法。”此案一經(jīng)提出就收到了各界人士的歡迎。1941年議員們組織了“國(guó)民教育振興議員聯(lián)盟”，并且推舉議員三宅正一研究規(guī)劃大學(xué)生資助事宜。當(dāng)初在設(shè)計(jì)國(guó)家助學(xué)制度時(shí)設(shè)計(jì)者有兩點(diǎn)基本考慮：（1）把國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)降低到最小限度；（2）財(cái)政上容易操作。基于此，三宅正一提出政府可以依照養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的原理，由國(guó)庫(kù)支付最小限度的政府補(bǔ)助金，作為從事此事業(yè)的啟動(dòng)基金。然后由政府批準(zhǔn)動(dòng)用銀行和保險(xiǎn)公司的推動(dòng)借貸業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)放貸和回收工作。回收的資金再次投入運(yùn)轉(zhuǎn)，以期國(guó)家資金能多次使用，服務(wù)學(xué)生和教育。1943年10月日本學(xué)生資助管理機(jī)構(gòu)正式成立，命名為軍國(guó)主義色彩十分濃重的“大日本育英基金會(huì)”，而此時(shí)，“大日本育英會(huì)基金會(huì)”的性質(zhì)還是屬于財(cái)團(tuán)法人，即民間團(tuán)體。在1944年，大日本育英法在國(guó)會(huì)一致通過(guò)，隨后特殊法人大日本育英會(huì)成立。特殊法人是和政府關(guān)系更為緊密的社會(huì)組織，也可以說(shuō)是政府的外圍組織。特殊法人大日本育英會(huì)的成立也標(biāo)志著育英會(huì)開(kāi)始負(fù)責(zé)國(guó)家助學(xué)制度，即日本國(guó)家助學(xué)體系的制度化。

而成立之初的育英會(huì)助學(xué)貸款制度是一種過(guò)于理想化的制度，其兩個(gè)重要的缺陷就是沒(méi)有考慮其后高等教育規(guī)模的擴(kuò)大和已發(fā)放貸款無(wú)法回收的問(wèn)題。隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大和就學(xué)者的增多，需要貸款的學(xué)生數(shù)量也變得越來(lái)越多，這樣上述的助學(xué)貸款制度中金額循環(huán)再利用的設(shè)想就脫離了現(xiàn)實(shí)，貸款的規(guī)模需要會(huì)逐步的擴(kuò)大，那么就需要更多的財(cái)政貸款予以支持。同時(shí)，既然是貸款，就一定存在到期應(yīng)還而未還的情況，拖欠的貸款為資金的循環(huán)利用帶來(lái)了困難。而這兩個(gè)問(wèn)題也成了之后日本育英會(huì)助學(xué)貸款制度在戰(zhàn)后發(fā)展階段以及改革階段亟待解決的重要問(wèn)題之一。

二 國(guó)家助學(xué)貸款制度的發(fā)展

“二戰(zhàn)”結(jié)束之后，日本高等教育的改革與發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期，分別為：美軍占領(lǐng)時(shí)期高等教育的民主化改革階段、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與高速增長(zhǎng)時(shí)期高等教育的大發(fā)展階段、20世紀(jì)70年代以來(lái)高等教育的進(jìn)一步改革與發(fā)展階段。而對(duì)育英會(huì)獎(jiǎng)學(xué)金制度的發(fā)展產(chǎn)生重大影響的因素主要有兩個(gè)，即高等教育機(jī)構(gòu)的多樣化和高等教育的大眾化。

高等教育機(jī)構(gòu)的多樣化主要體現(xiàn)在短期大學(xué)、高等專門學(xué)校和專修學(xué)校的成立。事實(shí)上，20世紀(jì)90年代日本的高等教育機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成三種水平五種類型的高等教育體系。三種水平指以高水平學(xué)術(shù)研究與培養(yǎng)研究者為主的、以培養(yǎng)高級(jí)職業(yè)人才為主的、以培養(yǎng)職業(yè)人和實(shí)施實(shí)際生活所必需的高等教育為主的；五種類型包括屬于第一種水平的研究生院大學(xué)、屬于第二種水平的本科大學(xué)、屬于第三種水平的短期大學(xué)、高等專門學(xué)校、專修大學(xué)和藝術(shù)大學(xué)等。

隨著高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多，高等教育的入學(xué)率也逐年升高。由于本科大學(xué)和短期大學(xué)數(shù)量的迅速增加使日本高等教育的入學(xué)率由1960年的10.3%增至1963年的15.5%，再增至1970年的24%。也就是說(shuō)從1963年開(kāi)始日本的高等教育已由“精英階段”步入了“大眾化階段”。從1970～1980年，高等教育的入學(xué)率由24%提高到了37.4%，說(shuō)明日本高等教育大眾化程度得到了進(jìn)一步的提高。

面對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量和入學(xué)率都迅速上升的現(xiàn)實(shí)，以往育英會(huì)那種理想型的國(guó)家助學(xué)貸款制度也面臨著調(diào)整和改革，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，即增加貸款種類、恢復(fù)預(yù)約申請(qǐng)、形成組織編制。

1.增加貸款種類

一方面，日本的高等教育在戰(zhàn)后迅速地從精英階段發(fā)展到了“大眾化階段”；另一方面，在20世紀(jì)80年代，日本遭遇石油危機(jī)，政府的財(cái)政預(yù)算大幅縮水，在這樣的情況下，成立于1984年8月21日的臨時(shí)教育審議會(huì)決定大幅削減高等教育的預(yù)算。臨時(shí)教育審議會(huì)下的高等教育委員會(huì)提出了兩個(gè)建議：一是控制高等教育的預(yù)算；二是將高等教育的財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移一部分到高等教育的受益者——學(xué)生身上，開(kāi)始實(shí)行有息國(guó)家助學(xué)貸款。因此，從1984年開(kāi)始育英會(huì)將助學(xué)金分為兩種，分別稱為“第一種借貸獎(jiǎng)學(xué)金”和“第二種借貸獎(jiǎng)學(xué)金”。“第一種借貸獎(jiǎng)學(xué)金”是不計(jì)利息的獎(jiǎng)學(xué)金，主要供傳統(tǒng)的出身貧寒、經(jīng)濟(jì)困難、最需要資助的學(xué)生借貸，學(xué)生不需歸還利息。“第二種借貸獎(jiǎng)學(xué)金”是計(jì)利息的貸學(xué)金，年利率為3%。供其他需要的學(xué)生借貸。

2.恢復(fù)預(yù)約申請(qǐng)

預(yù)約申請(qǐng)就是指學(xué)生在進(jìn)入高一級(jí)學(xué)校學(xué)習(xí)之前預(yù)先為進(jìn)入該階段學(xué)習(xí)申請(qǐng)國(guó)家助學(xué)貸款，預(yù)約申請(qǐng)成功者一旦進(jìn)入高一級(jí)教育階段學(xué)習(xí)就能獲得所申請(qǐng)的國(guó)家大學(xué)生貸款。育英會(huì)貸學(xué)金制度在成立之初一直是采用這種申請(qǐng)方式，但由于在戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)爭(zhēng)剛結(jié)束后，日本的各級(jí)各類學(xué)校制度還不穩(wěn)定便因此取消了該申請(qǐng)方式。也就是說(shuō)，在恢復(fù)預(yù)約申請(qǐng)之前，日本育英會(huì)獎(jiǎng)學(xué)金采取的是在校申請(qǐng)制，只有高中和高等學(xué)校的在校生才有資格申請(qǐng)育英會(huì)獎(jiǎng)學(xué)金。而有學(xué)者認(rèn)為恢復(fù)預(yù)約貸款的主要原因有兩個(gè)：（1）預(yù)約申請(qǐng)制是日本育英會(huì)制度最初建立所設(shè)想的制度，而在校申請(qǐng)是戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后經(jīng)濟(jì)和高等教育發(fā)展過(guò)渡期的應(yīng)急措施，當(dāng)社會(huì)恢復(fù)安定以后，作為制度有恢復(fù)原來(lái)體系的需求。（2）隨著生活的安定加之由于新型學(xué)制快速發(fā)展和穩(wěn)定，各級(jí)各類學(xué)校的升學(xué)率開(kāi)始上升，這樣如何保障學(xué)生的就學(xué)機(jī)會(huì)就成了重要的社會(huì)問(wèn)題。日本育英會(huì)在各地的支部都接到來(lái)自于中學(xué)校長(zhǎng)和家長(zhǎng)有關(guān)升入高中后助學(xué)資助方面的咨詢和資助力度不夠的抱怨。原有的在校申請(qǐng)一種方式已經(jīng)不能滿足新學(xué)制下學(xué)生對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款的需要，為此，在原有的在校申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，又恢復(fù)了曾經(jīng)采用過(guò)的預(yù)約申請(qǐng)制度，專門針對(duì)采用了“6-3-3-4”這種新學(xué)制下的學(xué)生。

3.形成組織編制

在“二戰(zhàn)”期間，日本的國(guó)家貸學(xué)金管理機(jī)構(gòu)是“大日本育英會(huì)”。而戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，“大日本育英會(huì)”更名為“日本育英基金會(huì)”。而國(guó)家也通過(guò)《日本育英會(huì)法1984年修訂案》和《日本育英會(huì)法實(shí)施令》（1993年略有修訂）這兩部法律對(duì)育英會(huì)的管理體制進(jìn)行了進(jìn)一步確定。

法律規(guī)定日本育英會(huì)的資助宗旨是：“通過(guò)對(duì)學(xué)業(yè)優(yōu)秀，由于經(jīng)濟(jì)的原因難以繼續(xù)學(xué)習(xí)的學(xué)生予以學(xué)費(fèi)等貸款資助，為國(guó)家和社會(huì)培育有為的人才，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等的目標(biāo)。”由該會(huì)發(fā)放的資助稱為“日本育英會(huì)獎(jiǎng)學(xué)金”或“日本育英會(huì)貸與金”。而組織的性質(zhì)也不再是之前的特殊法人，而是公法人團(tuán)體，是國(guó)家長(zhǎng)官育英獎(jiǎng)學(xué)金事業(yè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

日本育英會(huì)設(shè)會(huì)長(zhǎng)一名，會(huì)長(zhǎng)由文部大臣任命。會(huì)長(zhǎng)是育英會(huì)的法人代表，也是育英會(huì)的業(yè)務(wù)總理，會(huì)長(zhǎng)任期三年，可以連任。

育英會(huì)下設(shè)理事會(huì)和評(píng)議會(huì)，理事會(huì)和評(píng)議會(huì)下設(shè)本部辦事機(jī)構(gòu)、地方辦事機(jī)構(gòu)及各種專門職能委員會(huì)。整個(gè)理事會(huì)是常設(shè)決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其主要職能是制定方針、監(jiān)督業(yè)務(wù)運(yùn)作。評(píng)議會(huì)的基本職能是對(duì)育英會(huì)制定重大方針政策以及對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行咨詢、評(píng)議和審議，是育英會(huì)的智囊和評(píng)估機(jī)關(guān)。

而負(fù)責(zé)育英會(huì)管理運(yùn)作的辦事機(jī)構(gòu)成為本部，本部是育英會(huì)的業(yè)務(wù)總部。育英會(huì)本部的業(yè)務(wù)運(yùn)作部門主要有：總務(wù)部、獎(jiǎng)學(xué)部、返還部、企劃部、物資技術(shù)部等等。此外，育英會(huì)還有下屬地方辦事機(jī)構(gòu)支所和支部。其中三大支所分別是東京支所、大阪支所、名古屋支所。支部設(shè)在各都道府縣教育委員會(huì)的事務(wù)局內(nèi)，各高等院校在學(xué)生管理部門和財(cái)務(wù)部門設(shè)支所和專職人員。

三 國(guó)家助學(xué)貸款制度的完善

2004年日本政府將“日本育英基金會(huì)”再次更名為“日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)”，雖然進(jìn)行了更名但其組織性質(zhì)仍然沒(méi)有變化，依然負(fù)責(zé)向?qū)W生提供國(guó)家助學(xué)貸款。而此時(shí)，“日本學(xué)生支援中心”的工作重點(diǎn)已經(jīng)從如何使更多的學(xué)生得到助學(xué)貸款轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾未龠M(jìn)國(guó)家助學(xué)貸款的回收，即完善還款措施。據(jù)日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)的年報(bào)顯示，在1994年學(xué)生貸款的返還拖欠率為19.94%，而到了2004年學(xué)生貸款的返還拖欠率已經(jīng)上升到了22.1%。而根據(jù)筆者最近查閱日本學(xué)生支援中心的網(wǎng)站資料顯示，平成21年（2009年），日本一共有118萬(wàn)名大學(xué)生接受國(guó)家助學(xué)貸款，還款拖欠的人數(shù)為34萬(wàn)人，總的還款拖欠率約為28.8%。由此可見(jiàn)，制定和完善國(guó)家助學(xué)貸款的措施已迫在眉睫。目前，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)的措施制定和完善工作可以分為以下幾個(gè)方面：

1.采取多種還款方式

目前，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)規(guī)定還款的方式在時(shí)間上有兩種，一種是采取每月分期付款，即每月的27日進(jìn)行還款。另一種是采取半年分期付款，即每年的1月27日和7月27日進(jìn)行還款。此外，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)還實(shí)行了銀行自動(dòng)轉(zhuǎn)賬制度。使用該項(xiàng)業(yè)務(wù)首先需要到郵儲(chǔ)銀行（原郵政局）、銀行、信用金庫(kù)或勞動(dòng)金庫(kù)開(kāi)設(shè)一個(gè)存款戶頭，然后填寫“轉(zhuǎn)賬加入申請(qǐng)書”，再到窗口辦理相應(yīng)手續(xù)即可。實(shí)行了銀行自動(dòng)轉(zhuǎn)賬回收制度后，只要貸款者每月銀行賬戶上有足夠的余額就可實(shí)現(xiàn)自動(dòng)還款，避免了很多因?yàn)楣ぷ髅Χ荒芗皶r(shí)還款或者因?yàn)橥涍€款時(shí)間而沒(méi)能及時(shí)還款的情況。

2.完善延遲還款制度

日本國(guó)家助學(xué)貸款拖欠率逐年升高有一部分原因是日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不景氣導(dǎo)致工資水平下降，而大學(xué)畢業(yè)生找不到工作或者是失業(yè)。在這種情形下如果還強(qiáng)行要求還款者歸還一定數(shù)額的貸款會(huì)給其生活帶來(lái)更大的壓力，極端的情況還款者可能干脆放棄還款，這樣一來(lái)會(huì)更不利于助學(xué)貸款的回收。此外，還會(huì)有一些特殊或意外情況造成貸款者無(wú)法按時(shí)還款，例如：疾病、懷孕、出國(guó)工作、自然災(zāi)害等等。因此，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)針對(duì)有特殊原因造成無(wú)法按時(shí)還款的情況提供了兩種解決方法，即減額還款和延期還款。

減額還款即是當(dāng)還款人遭遇災(zāi)害、傷病或經(jīng)濟(jì)原因時(shí)，如果還款者還有繼續(xù)還款的能力，由還款者提出申請(qǐng)，并出示相應(yīng)的證明材料，經(jīng)審查后可減免當(dāng)初約定還款金額的二分之一，也就是說(shuō)只需歸還當(dāng)初約定金額的二分之一，但還款的時(shí)間就會(huì)相應(yīng)的延長(zhǎng)。最短的適用期為12個(gè)月，即原來(lái)需6個(gè)月歸還的貸款現(xiàn)今可以用12個(gè)月歸還，最長(zhǎng)的適用期為10年，即延長(zhǎng)120個(gè)月。

所謂延期還款其適用對(duì)象除了針對(duì)災(zāi)害、傷病、經(jīng)濟(jì)困難等情況，還針對(duì)在校的學(xué)生。與減額還款不同的是，一旦申請(qǐng)了延期還款在豁免的時(shí)期被還款者不必歸還相應(yīng)的貸款金額。延期還款又可分為一般延期和在校延期。一般延期針對(duì)災(zāi)害、傷病、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)困難、應(yīng)屆畢業(yè)生、育兒休假等情況，需要申請(qǐng)者填寫“獎(jiǎng)學(xué)金返還延期申請(qǐng)書”。在校寬限主要針對(duì)在校的大學(xué)生，并且對(duì)學(xué)生所就讀的專業(yè)也有相應(yīng)的限制，申請(qǐng)的學(xué)生必須是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、商業(yè)實(shí)務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)科，以及服飾、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、攝影、外語(yǔ)、音樂(lè)、美術(shù)等相關(guān)學(xué)科。

3.強(qiáng)化還款制度

對(duì)于一些還貸者而言，他們不是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力來(lái)歸還貸款，也不是不想歸還，而是沒(méi)有時(shí)間或者忘記了還款時(shí)間。為此，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)采取了各種措施來(lái)減少這樣的拖欠現(xiàn)象。首先，該機(jī)構(gòu)會(huì)將催款業(yè)務(wù)委托給專業(yè)的催款公司，該公司會(huì)向還款者和其擔(dān)保人打電話進(jìn)行催還款，電話催款會(huì)在工作日和周末的早上9點(diǎn)到晚上9點(diǎn)進(jìn)行。同時(shí)，對(duì)還款者和其擔(dān)保人還會(huì)送去督促還款通知書。其次，如果該還款者在接到催款電話或者是還款通知書后還是未能按時(shí)還款的話，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)就會(huì)采取登門拜訪督促還款的形式。

當(dāng)然，也有一部分的還款者雖然有經(jīng)濟(jì)能力還款但是卻故意拖欠不還，對(duì)于這樣的情況，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)采取了經(jīng)濟(jì)懲罰和采取法律手段兩種措施：（1）經(jīng)濟(jì)懲罰。第一種貸款者中，拖欠超過(guò)6個(gè)月不還者，若為2005年之前的貸款者，每年加收5%的滯納金，2005年之后的貸款者每年則會(huì)額外收取10%的滯納金。第二種貸款者，拖欠貸款超過(guò)6個(gè)月不還者，每年加收10% 的滯納金。對(duì)于長(zhǎng)期拖欠款不還者，其將來(lái)的還款一旦發(fā)生，將首先充作催欠款所花費(fèi)的費(fèi)用，然后依次是拖欠款、貸款利息和貸款本金。（2）法律手段。對(duì)于學(xué)生支援機(jī)構(gòu)認(rèn)為有還款能力而上述各種催款措施都不奏效的貸款者，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)則會(huì)采取法律手段。首先，日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)會(huì)請(qǐng)求法庭發(fā)出督促還款書；其次，對(duì)于拒不還款者由司法部門采取強(qiáng)制還款措施。

四 結(jié)束語(yǔ)

日本的國(guó)家助學(xué)貸款政策以其效益好，還款率相對(duì)其他各國(guó)較高，兼顧社會(huì)的效率與公平而為人所稱道。早在20世紀(jì)80年代日本的貸學(xué)金資助政策就成了其他各國(guó)改革大學(xué)生資助政策的效仿對(duì)象。日本的育英會(huì)貸學(xué)金制度形成于“二戰(zhàn)”時(shí)期，國(guó)家的財(cái)政大部分用于戰(zhàn)爭(zhēng)，在這樣的情況下日本還能將一部分財(cái)政資金投入貸款教育事業(yè)實(shí)屬難得。同時(shí)，日本大學(xué)生的資助事業(yè)從一開(kāi)始便由“育英會(huì)”這樣一個(gè)獨(dú)立的法人團(tuán)體來(lái)全權(quán)負(fù)責(zé)管理，盡量避免國(guó)家貸款事業(yè)受行政干預(yù)。此外，日本的國(guó)家助學(xué)貸款的運(yùn)作，還具有更人性化的申請(qǐng)方式以及全面回收貸款的機(jī)制這些都值得我們借鑒和反思。

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〔責(zé)任編輯：高照〕