淺析我國高等教育評估機(jī)構(gòu)與政府的博弈關(guān)系

[摘 要]隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的深化和高等教育的國際化，高等教育評估主體已從政府部門逐漸向獨(dú)立法人化的中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，于是在評估機(jī)構(gòu)與政府之間形成了一種“主對從”“一對多”的博弈關(guān)系，產(chǎn)生了若干問題。應(yīng)轉(zhuǎn)化政府職能，由“直接評估”變?yōu)椤昂暧^調(diào)控”。加強(qiáng)對各類評估機(jī)構(gòu)的篩選，引入資格認(rèn)定機(jī)制，提高高校自主選擇評估機(jī)構(gòu)的權(quán)力，推動評估機(jī)構(gòu)之間的良性競爭。

[關(guān)鍵詞]高等教育評估機(jī)構(gòu) 政府 博弈關(guān)系

[中圖分類號] G40.05 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2013）11-0133-03

一、高等教育評估中介機(jī)構(gòu)的概念

（一）定義

所謂高等教育評估中介機(jī)構(gòu)，是介于政府、高校、社會三者關(guān)系之間，以提供教育評估服務(wù)為主要形式，堅(jiān)持多元價(jià)值取向或者價(jià)值主體廣泛參與，輔助政府進(jìn)行宏觀管理，保障高校合法權(quán)益，加強(qiáng)教育與社會聯(lián)系，促進(jìn)教育質(zhì)量和辦學(xué)效益不斷提高的一種相對獨(dú)立的專業(yè)組織。

（二）特性

教育評估中介結(jié)構(gòu)具有三大特點(diǎn)：1.獨(dú)立性，具有不偏不倚的性質(zhì)；2.公正性，這是中介機(jī)構(gòu)存在的基礎(chǔ)；3.權(quán)威性，這使教育評估機(jī)構(gòu)不可替代。

（三）分類

我國的教育評估中介機(jī)構(gòu)由于其隸屬關(guān)系和職能發(fā)揮的側(cè)重不同，也可以分為不同的類型。陳玉琨教授根據(jù)評估機(jī)構(gòu)所聯(lián)系的對象，將其分為三類：一是聯(lián)系政府與學(xué)校，作為政府宏觀管理的監(jiān)控和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)基本上是由政府資助具有半官方性質(zhì)；二是聯(lián)系社會和學(xué)校，作為學(xué)校鑒定和社會公證的機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)往往依托于各種研究協(xié)會；三是由非官方也非教育界的社會機(jī)構(gòu)（如相關(guān)媒體等）主持的評估機(jī)構(gòu)，其目的是向社會提供相關(guān)數(shù)據(jù)和信息。

二、新中國高等教育評價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展沿革與現(xiàn)狀

改革開放之后，我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中逐漸認(rèn)識到，一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的社會必然有著十分健全、成熟的中介組織體系，以此來協(xié)調(diào)政府與各利益團(tuán)體之間的矛盾，促進(jìn)社會矛盾的轉(zhuǎn)化和融合。為此，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出，要“發(fā)展市場中介組織，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督作用” 。教育系統(tǒng)作為整個(gè)社會的一個(gè)子系統(tǒng)，既受到市場經(jīng)濟(jì)體制改革大環(huán)境的推動，也必須遵循其自身的發(fā)展規(guī)律。

1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提到，“要重視和加強(qiáng)教育決策研究工作，建立有教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機(jī)構(gòu)”。同年，廣東管理科學(xué)研究院公開發(fā)布了我國第一個(gè)大學(xué)排行榜，民間評估機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)。1994年9月，《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》中進(jìn)一步明確指出，“為保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過科學(xué)的研究和論證，要建立、健全社會中介組織，包括教育決策咨詢的研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評議與咨詢機(jī)構(gòu)、教育評估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書機(jī)構(gòu)等，發(fā)揮社會各界參與教育決策和管理的作用”。隨后幾年，上海、江蘇、廣東等省市的教育評估機(jī)構(gòu)相繼成立。另外，中國網(wǎng)大、中國校友會等中國大學(xué)排行榜相繼出現(xiàn)。

2003年，教育部確立了五年為一周期的評估制度，使評估工作逐步走向了制度化、專業(yè)化、科學(xué)化的道路，推動了教育評估理論的研究，同時(shí)也催生了各種各樣的教育評估機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除了隸屬于省級教育行政部門的江蘇、廣東、上海三家教育評估專業(yè)機(jī)構(gòu)之外，我國還有教育評估機(jī)構(gòu)40多家，大多關(guān)注于大學(xué)各類排名。中國高等教育進(jìn)入了一個(gè)相對穩(wěn)定的“評估時(shí)代”。

三、教育評估中介機(jī)構(gòu)與政府的博弈關(guān)系分析

（一）博弈關(guān)系的形成

博弈論認(rèn)為，形成博弈關(guān)系至少需要兩個(gè)缺一不可的前提：其一，博弈各方都有自己獨(dú)立的利益和目標(biāo)，擁有獨(dú)立做出決策的自主權(quán)；其二，博弈各方又是相互聯(lián)系和相互依賴的，一方的行為直接影響對方的行為和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

目前在我國，教育評估專業(yè)機(jī)構(gòu)是政府職能轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，“先天性”帶有半官方色彩，但畢竟不能“代表”政府，不具備決策權(quán)，自主權(quán)也相對較低。1993年前，評估機(jī)構(gòu)完全隸屬于政府部門，沒有獨(dú)立于政府之外，不具備博弈的條件。但伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性越發(fā)受到重視。一方面，政府沒有給予相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)；另一方面，評估機(jī)構(gòu)努力爭取獨(dú)立、居中的地位，逐漸與政府形成了博弈的關(guān)系。

（二）政府與評估中介機(jī)構(gòu)的博弈關(guān)系

假設(shè)教育評估中介機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的組織，由于現(xiàn)有教育資源的有限性，資金、專家和評估技術(shù)的稀缺性，對資源的分配和占有成為博弈的焦點(diǎn)。政府必須通過評估機(jī)構(gòu)獲得專業(yè)的評估結(jié)果，中介機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果也必須通過政府部門的決策才能更有效提高高校辦學(xué)水平和質(zhì)量，彼此具有明顯的依賴性。可見，政府與評估中介機(jī)構(gòu)構(gòu)成了“非零和”博弈關(guān)系，而不是那種一方得利另一方就必須失去的“零和”博弈。這就表示，兩者的關(guān)系并不存在一條明顯的界線，而是有一個(gè)“緩沖地帶”，包括高等教育評估機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會中介組織，就處于這個(gè)地帶。此外，根據(jù)我國國情，教育評估機(jī)構(gòu)短期內(nèi)不可能像英美等國那樣完全獨(dú)立與政府存在，博弈雙方力量非均等，所以，博弈關(guān)系體現(xiàn)出“主—從”和“一—多”的特點(diǎn)。

在我國，政府是高等教育公共資源的主要供應(yīng)者和高等教育事業(yè)的主要管理者，掌握著諸多權(quán)力和調(diào)控手段；而高等教育評估機(jī)構(gòu)只是在政府提供的資源環(huán)境下受調(diào)控管理的附屬機(jī)構(gòu)或民間機(jī)構(gòu)。在這種既定性的前提下，即使政府和評估機(jī)構(gòu)都作為博弈主體，但分別處在主導(dǎo)和從屬的位置上，形成了“主—從”博弈關(guān)系，博弈雙方都會采取一定的策略來達(dá)到自己的最優(yōu)狀態(tài)。以往政府集教育的舉辦者、管理者和辦學(xué)者于一身，對學(xué)校包辦一切和直接干預(yù)，阻礙了學(xué)校與社會的聯(lián)系。現(xiàn)在進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，便弱化了政府管理者的角色。所以，政府選擇維護(hù)原有的權(quán)力，采取壓制控制的方式，削弱評價(jià)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。而作為力量較弱主體的評估機(jī)構(gòu)，可能會采取兩種應(yīng)對策略：一是進(jìn)行“權(quán)力博弈”，以“評估自主權(quán)”為依據(jù)，抵制政府正常的審查和監(jiān)督，以爭取更大的自主空間；二是采取“消極順從”的策略，放棄應(yīng)有的獨(dú)立性和公正性，失去對高等教育質(zhì)量評估的有效性，最終導(dǎo)致“政府失靈”，阻礙高等教育質(zhì)量的提高。

前文提到，目前我國高等教育的評估機(jī)構(gòu)有40多家，并且還有繼續(xù)增加的趨勢，所以，與政府博弈的并非一個(gè)主體，而是多個(gè)相互聯(lián)系又相互競爭的主體，這些主體對政府給予的有限資源展開競爭，各自為政，評估效度和信度難以保證，造成民眾對評估權(quán)威性、專業(yè)性的質(zhì)疑。雖然市場經(jīng)濟(jì)具有競爭性的特征，但教育本身有其運(yùn)行規(guī)律，不可能完全市場化運(yùn)作，完全市場競爭會為教育評估帶來極大的弊端，如，假設(shè)教育評估中介機(jī)構(gòu)是一個(gè)獨(dú)立法人，那么追求利益最大化將成為其爭取評估任務(wù)的重要目的，必將導(dǎo)致教育評估功利化，嚴(yán)重偏離促進(jìn)高等教育質(zhì)量提高，保證教育質(zhì)量的目標(biāo)。又如，“排他性競爭”會造成各個(gè)評估機(jī)構(gòu)關(guān)注自己從政府手里的有限資源中占有了什么，占有了多少，而忽視最終評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

綜上所述，在政府與高等教育評價(jià)中介機(jī)構(gòu)的博弈關(guān)系中，博弈雙方還遠(yuǎn)沒有找到達(dá)成“雙贏”的理想狀態(tài)，即使雙方的目標(biāo)一致，都為保證和提高高等教育質(zhì)量，提高高校教學(xué)科研水平，但雙方策略的選擇和實(shí)施上還存在很大的矛盾。

四、國外成功案例的借鑒——以荷蘭高等教育保障體系為例

（一）荷蘭高等教育評估的發(fā)展背景

荷蘭的高等教育管理采用中央集權(quán)模式，依靠其全國性的法律和完善的質(zhì)量監(jiān)控體系，荷蘭高等教育一直維持著上乘的品質(zhì)和良好的口碑。從20世紀(jì)50年代開始的大學(xué)擴(kuò)招很快實(shí)現(xiàn)了全國高等教育的大眾化，但也產(chǎn)生了教育質(zhì)量下降的問題，政府在大力改革高等教育體制的同時(shí)也急需一種卓有成效的質(zhì)量控制系統(tǒng)，以改善大學(xué)、高等職業(yè)教育學(xué)院和開放大學(xué)之間的合作，向社會證明大學(xué)的教學(xué)科研質(zhì)量。

我國高等教育評估也同樣采用中央集權(quán)管理模式，高校資金主要源于政府的財(cái)政撥款，政府以各種行政手段管理高校事務(wù)，1999年高校大規(guī)模擴(kuò)招之后，也面臨著一系列社會問題。由此可見，荷蘭的高等教育質(zhì)量保障體制建設(shè)對我國教育評估的發(fā)展有著重要的借鑒意義。

（二）荷蘭高等教育質(zhì)量評估組織

在最初的計(jì)劃中，高校的校外評估由隸屬于教育、文化和科學(xué)部的官方機(jī)構(gòu)——高等教育視導(dǎo)團(tuán)（IHO）負(fù)責(zé)，但從90年代起，高等教育視導(dǎo)團(tuán)便不再直接評估高校，而是擔(dān)負(fù)起對評估中介機(jī)構(gòu)的評估活動及高校的后繼評估工作實(shí)施評估檢查，即通常所說的“元評估”（meta-evaluator），以及對整個(gè)評估體系和環(huán)節(jié)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。一線的評估工作則交由荷蘭大學(xué)協(xié)會（VSNU）、荷蘭大學(xué)質(zhì)量保障署和高等職業(yè)教育學(xué)院協(xié)會（HBO-Read）承擔(dān)。

大學(xué)協(xié)會是由大學(xué)管理和組織的機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行校外評估，重點(diǎn)對各個(gè)學(xué)科進(jìn)行檢查；大學(xué)質(zhì)量保障署是由荷蘭與弗蘭德地區(qū)認(rèn)證組織（NVAO）授權(quán)的民間質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對大學(xué)科研工作進(jìn)行評估審查，改進(jìn)科研質(zhì)量，為未來的科研批準(zhǔn)方向。民間中介評估機(jī)構(gòu)在荷蘭高校的科研評估體系中發(fā)揮了重要的作用，它不僅連接起了政府、高校和社會，還有利于建立評估市場，使評估機(jī)構(gòu)之間形成競爭與合作，以提高評估水平和質(zhì)量。

2002年11月，教育、文化和科學(xué)部成立了荷蘭高等教育鑒定委員會，旨在對高等教育中現(xiàn)有的和新設(shè)立的學(xué)位課程進(jìn)行監(jiān)控，并證明和鑒定外部評估的有效性，授予質(zhì)量鑒定證明，這也為民間評估機(jī)構(gòu)的評估方式和結(jié)果提供了一定的質(zhì)量保障。

（三）荷蘭高等教育質(zhì)量評估的啟示

雖然，民間中介評估機(jī)構(gòu)在荷蘭高校的科研評估體系中發(fā)揮了重要的作用，但這并不意味著荷蘭政府脫離具體的評估活動，政府雖不直接插手評估，但并未放棄通過特殊的方式參與評估。首先，政府制定了完善的法律和規(guī)范，如《公共科研機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)評估協(xié)議（2003～2009）》，對適用于不同科研機(jī)構(gòu)的共同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。其次，建立了政府引導(dǎo)和監(jiān)督評估的制度——元評估，由專門的官方機(jī)構(gòu)高等教育視導(dǎo)團(tuán)和教育部負(fù)責(zé)。最后，政府的鑒定委員還會對評估質(zhì)量進(jìn)行最終鑒定和證明，提高了中介機(jī)構(gòu)評估的權(quán)威性，發(fā)揮了政府的指導(dǎo)作用。在中央集權(quán)模式的背景下，從政府的隸屬部門逐漸成為獨(dú)立性、自主性較強(qiáng)的評估中介機(jī)構(gòu)，荷蘭的高等教育評估體系也經(jīng)歷過艱難的掙扎與博弈，最終尋找到了較為穩(wěn)定的納什均衡點(diǎn)，值得我國借鑒與學(xué)習(xí)。

五、對我國高等教育評估中介機(jī)構(gòu)與政府關(guān)系的建議

（一）轉(zhuǎn)化政府職能，由“直接評估”變?yōu)椤昂暧^調(diào)控”

政府在高等教育評估內(nèi)部事務(wù)的越位，導(dǎo)致了在評估外部公共領(lǐng)域的缺位。政府應(yīng)定位于對高等教育評估的宏觀調(diào)控，改直接參與評估活動為間接參與，并盡快完善高等教育評估的各類規(guī)范與法律，保證評估中介機(jī)構(gòu)在評估活動中有法可依，有章可循，達(dá)到政府的“無為而治”；建立高等教育評估的官方監(jiān)督部門，重點(diǎn)在于對“元評估”和評估結(jié)果的研究和鑒定，保證評估機(jī)構(gòu)的公正性、權(quán)威性。而對于具體操作，如評估人員的選擇、評估實(shí)施的流程、評估報(bào)告的撰寫等給予更多自主權(quán)。通過約束性的合作協(xié)議和規(guī)范，將高等教育評估中介機(jī)構(gòu)與政府的非合作博弈關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献餍圆┺年P(guān)系。

（二）加強(qiáng)對各類評估機(jī)構(gòu)的篩選，引入資格認(rèn)定機(jī)制

評估中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，參與同行競爭，必將造成評估機(jī)構(gòu)質(zhì)量和規(guī)模的參差不齊，帶來市場經(jīng)濟(jì)的弊端——為了追求自身效益的弄虛作假，鑒于教育本身的公益性，教育產(chǎn)品的半公共性質(zhì)，政府必須加強(qiáng)對評估中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)的監(jiān)督，引入資格認(rèn)定機(jī)制，只有通過資格認(rèn)定的評估機(jī)構(gòu)才有實(shí)施評估的權(quán)力，從一開始就淘汰掉質(zhì)量低劣的評估機(jī)構(gòu)。而對于已獲得資質(zhì)的機(jī)構(gòu)也要定期進(jìn)行審查，對違規(guī)行為采取嚴(yán)厲的懲罰，甚至取消其資格，嚴(yán)肅規(guī)范教育評價(jià)機(jī)構(gòu)，保證評估質(zhì)量，對社會、高校、學(xué)生和教師負(fù)責(zé)。

（三）提高高校自主選擇評估機(jī)構(gòu)的權(quán)力，推動評估機(jī)構(gòu)之間的良性競爭

高等教育評估中介機(jī)構(gòu)能否與政府形成納什均衡，有個(gè)很重要的因素就是高校在其中發(fā)揮的協(xié)調(diào)性作用。政府給予高校更多的自主選擇權(quán)，根據(jù)高校自身的特色和需求，選擇高等教育評估機(jī)構(gòu)。在市場競爭的條件下，高等教育評估機(jī)構(gòu)只有不斷提高自己專業(yè)水平，獲得更好的社會評價(jià)和認(rèn)可，才能得到更多“訂單”，以激發(fā)中介機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我提升的自覺性。逐漸形成政府監(jiān)管評估機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)評估高校、高校選擇評估機(jī)構(gòu)三者相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。

我國的高等教育評估起步相對較晚，由于政治體制和高等教育體制的雙重約束，在高校、評估機(jī)構(gòu)和政府之間建立了互相關(guān)聯(lián)而又互相制約的博弈關(guān)系，只有在繼續(xù)研究教育學(xué)規(guī)律、理論，借鑒外國成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，不斷探索和嘗試，才能培育出一批獨(dú)立、公正、專業(yè)、權(quán)威的高等教育評估中介機(jī)構(gòu)，建立起具有中國特色的高等教育評估體系，促進(jìn)高等教育評估質(zhì)量和高等教育質(zhì)量的提高。

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[責(zé)任編輯：劉鳳華]