淺析我國高等教育評估機構與政府的博弈關系

[摘 要]隨著市場經濟體制的深化和高等教育的國際化，高等教育評估主體已從政府部門逐漸向獨立法人化的中介機構發展，于是在評估機構與政府之間形成了一種“主對從”“一對多”的博弈關系，產生了若干問題。應轉化政府職能，由“直接評估”變為“宏觀調控”。加強對各類評估機構的篩選，引入資格認定機制，提高高校自主選擇評估機構的權力，推動評估機構之間的良性競爭。

[關鍵詞]高等教育評估機構 政府 博弈關系

[中圖分類號] G40.05 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2013）11-0133-03

一、高等教育評估中介機構的概念

（一）定義

所謂高等教育評估中介機構，是介于政府、高校、社會三者關系之間，以提供教育評估服務為主要形式，堅持多元價值取向或者價值主體廣泛參與，輔助政府進行宏觀管理，保障高校合法權益，加強教育與社會聯系，促進教育質量和辦學效益不斷提高的一種相對獨立的專業組織。

（二）特性

教育評估中介結構具有三大特點：1.獨立性，具有不偏不倚的性質；2.公正性，這是中介機構存在的基礎；3.權威性，這使教育評估機構不可替代。

（三）分類

我國的教育評估中介機構由于其隸屬關系和職能發揮的側重不同，也可以分為不同的類型。陳玉琨教授根據評估機構所聯系的對象，將其分為三類：一是聯系政府與學校，作為政府宏觀管理的監控和協調機構。這種機構基本上是由政府資助具有半官方性質；二是聯系社會和學校，作為學校鑒定和社會公證的機構。這種機構往往依托于各種研究協會；三是由非官方也非教育界的社會機構（如相關媒體等）主持的評估機構，其目的是向社會提供相關數據和信息。

二、新中國高等教育評價機構的發展沿革與現狀

改革開放之后，我國在社會主義市場經濟建設過程中逐漸認識到，一個市場經濟高度發達的社會必然有著十分健全、成熟的中介組織體系，以此來協調政府與各利益團體之間的矛盾，促進社會矛盾的轉化和融合。為此，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調指出，要“發展市場中介組織，發揮其服務、溝通、公證、監督作用” 。教育系統作為整個社會的一個子系統，既受到市場經濟體制改革大環境的推動，也必須遵循其自身的發展規律。

1993年，《中國教育改革和發展綱要》中提到，“要重視和加強教育決策研究工作，建立有教育和社會各界專家參加的咨詢、審議、評估等機構”。同年，廣東管理科學研究院公開發布了我國第一個大學排行榜，民間評估機構開始出現。1994年9月，《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》中進一步明確指出，“為保證政府職能的轉變，使重大決策經過科學的研究和論證，要建立、健全社會中介組織，包括教育決策咨詢的研究機構、高等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格證書機構等，發揮社會各界參與教育決策和管理的作用”。隨后幾年，上海、江蘇、廣東等省市的教育評估機構相繼成立。另外，中國網大、中國校友會等中國大學排行榜相繼出現。

2003年，教育部確立了五年為一周期的評估制度，使評估工作逐步走向了制度化、專業化、科學化的道路，推動了教育評估理論的研究，同時也催生了各種各樣的教育評估機構。據不完全統計，除了隸屬于省級教育行政部門的江蘇、廣東、上海三家教育評估專業機構之外，我國還有教育評估機構40多家，大多關注于大學各類排名。中國高等教育進入了一個相對穩定的“評估時代”。

三、教育評估中介機構與政府的博弈關系分析

（一）博弈關系的形成

博弈論認為，形成博弈關系至少需要兩個缺一不可的前提：其一，博弈各方都有自己獨立的利益和目標，擁有獨立做出決策的自主權；其二，博弈各方又是相互聯系和相互依賴的，一方的行為直接影響對方的行為和目標的實現。

目前在我國，教育評估專業機構是政府職能轉變的產物，“先天性”帶有半官方色彩，但畢竟不能“代表”政府，不具備決策權，自主權也相對較低。1993年前，評估機構完全隸屬于政府部門，沒有獨立于政府之外，不具備博弈的條件。但伴隨著市場經濟體制改革的深化，評估機構的獨立性與專業性越發受到重視。一方面，政府沒有給予相當的自主權；另一方面，評估機構努力爭取獨立、居中的地位，逐漸與政府形成了博弈的關系。

（二）政府與評估中介機構的博弈關系

假設教育評估中介機構是獨立的組織，由于現有教育資源的有限性，資金、專家和評估技術的稀缺性，對資源的分配和占有成為博弈的焦點。政府必須通過評估機構獲得專業的評估結果，中介機構的評估結果也必須通過政府部門的決策才能更有效提高高校辦學水平和質量，彼此具有明顯的依賴性。可見，政府與評估中介機構構成了“非零和”博弈關系，而不是那種一方得利另一方就必須失去的“零和”博弈。這就表示，兩者的關系并不存在一條明顯的界線，而是有一個“緩沖地帶”，包括高等教育評估機構在內的社會中介組織，就處于這個地帶。此外，根據我國國情，教育評估機構短期內不可能像英美等國那樣完全獨立與政府存在，博弈雙方力量非均等，所以，博弈關系體現出“主—從”和“一—多”的特點。

在我國，政府是高等教育公共資源的主要供應者和高等教育事業的主要管理者，掌握著諸多權力和調控手段；而高等教育評估機構只是在政府提供的資源環境下受調控管理的附屬機構或民間機構。在這種既定性的前提下，即使政府和評估機構都作為博弈主體，但分別處在主導和從屬的位置上，形成了“主—從”博弈關系，博弈雙方都會采取一定的策略來達到自己的最優狀態。以往政府集教育的舉辦者、管理者和辦學者于一身，對學校包辦一切和直接干預，阻礙了學校與社會的聯系。現在進一步擴大學校的辦學自主權，便弱化了政府管理者的角色。所以，政府選擇維護原有的權力，采取壓制控制的方式，削弱評價機構的自主權。而作為力量較弱主體的評估機構，可能會采取兩種應對策略：一是進行“權力博弈”，以“評估自主權”為依據，抵制政府正常的審查和監督，以爭取更大的自主空間；二是采取“消極順從”的策略，放棄應有的獨立性和公正性，失去對高等教育質量評估的有效性，最終導致“政府失靈”，阻礙高等教育質量的提高。

前文提到，目前我國高等教育的評估機構有40多家，并且還有繼續增加的趨勢，所以，與政府博弈的并非一個主體，而是多個相互聯系又相互競爭的主體，這些主體對政府給予的有限資源展開競爭，各自為政，評估效度和信度難以保證，造成民眾對評估權威性、專業性的質疑。雖然市場經濟具有競爭性的特征，但教育本身有其運行規律，不可能完全市場化運作，完全市場競爭會為教育評估帶來極大的弊端，如，假設教育評估中介機構是一個獨立法人，那么追求利益最大化將成為其爭取評估任務的重要目的，必將導致教育評估功利化，嚴重偏離促進高等教育質量提高，保證教育質量的目標。又如，“排他性競爭”會造成各個評估機構關注自己從政府手里的有限資源中占有了什么，占有了多少，而忽視最終評估結果的準確性。

綜上所述，在政府與高等教育評價中介機構的博弈關系中，博弈雙方還遠沒有找到達成“雙贏”的理想狀態，即使雙方的目標一致，都為保證和提高高等教育質量，提高高校教學科研水平，但雙方策略的選擇和實施上還存在很大的矛盾。

四、國外成功案例的借鑒——以荷蘭高等教育保障體系為例

（一）荷蘭高等教育評估的發展背景

荷蘭的高等教育管理采用中央集權模式，依靠其全國性的法律和完善的質量監控體系，荷蘭高等教育一直維持著上乘的品質和良好的口碑。從20世紀50年代開始的大學擴招很快實現了全國高等教育的大眾化，但也產生了教育質量下降的問題，政府在大力改革高等教育體制的同時也急需一種卓有成效的質量控制系統，以改善大學、高等職業教育學院和開放大學之間的合作，向社會證明大學的教學科研質量。

我國高等教育評估也同樣采用中央集權管理模式，高校資金主要源于政府的財政撥款，政府以各種行政手段管理高校事務，1999年高校大規模擴招之后，也面臨著一系列社會問題。由此可見，荷蘭的高等教育質量保障體制建設對我國教育評估的發展有著重要的借鑒意義。

（二）荷蘭高等教育質量評估組織

在最初的計劃中，高校的校外評估由隸屬于教育、文化和科學部的官方機構——高等教育視導團（IHO）負責，但從90年代起，高等教育視導團便不再直接評估高校，而是擔負起對評估中介機構的評估活動及高校的后繼評估工作實施評估檢查，即通常所說的“元評估”（meta-evaluator），以及對整個評估體系和環節進行引導和監督。一線的評估工作則交由荷蘭大學協會（VSNU）、荷蘭大學質量保障署和高等職業教育學院協會（HBO-Read）承擔。

大學協會是由大學管理和組織的機構，主要負責對大學的教學質量進行校外評估，重點對各個學科進行檢查；大學質量保障署是由荷蘭與弗蘭德地區認證組織（NVAO）授權的民間質量評估機構，主要負責對大學科研工作進行評估審查，改進科研質量，為未來的科研批準方向。民間中介評估機構在荷蘭高校的科研評估體系中發揮了重要的作用，它不僅連接起了政府、高校和社會，還有利于建立評估市場，使評估機構之間形成競爭與合作，以提高評估水平和質量。

2002年11月，教育、文化和科學部成立了荷蘭高等教育鑒定委員會，旨在對高等教育中現有的和新設立的學位課程進行監控，并證明和鑒定外部評估的有效性，授予質量鑒定證明，這也為民間評估機構的評估方式和結果提供了一定的質量保障。

（三）荷蘭高等教育質量評估的啟示

雖然，民間中介評估機構在荷蘭高校的科研評估體系中發揮了重要的作用，但這并不意味著荷蘭政府脫離具體的評估活動，政府雖不直接插手評估，但并未放棄通過特殊的方式參與評估。首先，政府制定了完善的法律和規范，如《公共科研機構標準評估協議（2003～2009）》，對適用于不同科研機構的共同標準進行了規定。其次，建立了政府引導和監督評估的制度——元評估，由專門的官方機構高等教育視導團和教育部負責。最后，政府的鑒定委員還會對評估質量進行最終鑒定和證明，提高了中介機構評估的權威性，發揮了政府的指導作用。在中央集權模式的背景下，從政府的隸屬部門逐漸成為獨立性、自主性較強的評估中介機構，荷蘭的高等教育評估體系也經歷過艱難的掙扎與博弈，最終尋找到了較為穩定的納什均衡點，值得我國借鑒與學習。

五、對我國高等教育評估中介機構與政府關系的建議

（一）轉化政府職能，由“直接評估”變為“宏觀調控”

政府在高等教育評估內部事務的越位，導致了在評估外部公共領域的缺位。政府應定位于對高等教育評估的宏觀調控，改直接參與評估活動為間接參與，并盡快完善高等教育評估的各類規范與法律，保證評估中介機構在評估活動中有法可依，有章可循，達到政府的“無為而治”；建立高等教育評估的官方監督部門，重點在于對“元評估”和評估結果的研究和鑒定，保證評估機構的公正性、權威性。而對于具體操作，如評估人員的選擇、評估實施的流程、評估報告的撰寫等給予更多自主權。通過約束性的合作協議和規范，將高等教育評估中介機構與政府的非合作博弈關系轉變為合作性博弈關系。

（二）加強對各類評估機構的篩選，引入資格認定機制

評估中介機構的獨立，參與同行競爭，必將造成評估機構質量和規模的參差不齊，帶來市場經濟的弊端——為了追求自身效益的弄虛作假，鑒于教育本身的公益性，教育產品的半公共性質，政府必須加強對評估中介機構資質的監督，引入資格認定機制，只有通過資格認定的評估機構才有實施評估的權力，從一開始就淘汰掉質量低劣的評估機構。而對于已獲得資質的機構也要定期進行審查，對違規行為采取嚴厲的懲罰，甚至取消其資格，嚴肅規范教育評價機構，保證評估質量，對社會、高校、學生和教師負責。

（三）提高高校自主選擇評估機構的權力，推動評估機構之間的良性競爭

高等教育評估中介機構能否與政府形成納什均衡，有個很重要的因素就是高校在其中發揮的協調性作用。政府給予高校更多的自主選擇權，根據高校自身的特色和需求，選擇高等教育評估機構。在市場競爭的條件下，高等教育評估機構只有不斷提高自己專業水平，獲得更好的社會評價和認可，才能得到更多“訂單”，以激發中介機構內部自我提升的自覺性。逐漸形成政府監管評估機構、評估機構評估高校、高校選擇評估機構三者相互制衡的治理結構。

我國的高等教育評估起步相對較晚，由于政治體制和高等教育體制的雙重約束，在高校、評估機構和政府之間建立了互相關聯而又互相制約的博弈關系，只有在繼續研究教育學規律、理論，借鑒外國成功經驗的基礎上，結合我國國情，不斷探索和嘗試，才能培育出一批獨立、公正、專業、權威的高等教育評估中介機構，建立起具有中國特色的高等教育評估體系，促進高等教育評估質量和高等教育質量的提高。

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[責任編輯：劉鳳華]