高校去行政化的對(duì)策

[摘 要]我國(guó)高校行政化傾向的重要原因之一是高校的辦學(xué)自主權(quán)缺乏法律保護(hù)。高校行政化管理存在弊病。通過(guò)修改完善《高等教育法》，明確界定政府對(duì)大學(xué)的行政管理權(quán)限，建立真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)理事會(huì)（董事會(huì)）制度，從大學(xué)發(fā)展規(guī)律的角度追求大學(xué)自主權(quán)與政府管理權(quán)的統(tǒng)一，是克服當(dāng)前我國(guó)高校行政化傾向的重要出路。

[關(guān)鍵詞]高等教育法 高校 去行政化

[中圖分類號(hào)] G640 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2013）11-0138-03

我國(guó)高等教育的行政化傾向、辦學(xué)自主權(quán)缺失一直備受詬病?！陡叩冉逃ā纷?998年頒布實(shí)施以來(lái)，其執(zhí)行力也一直備受爭(zhēng)議。去行政化的根本目的是增強(qiáng)高校的辦學(xué)自主權(quán)，按高等教育的發(fā)展規(guī)律來(lái)辦教育，依法辦學(xué)。高校的行政化問(wèn)題分為高校與政府關(guān)系下的自主辦學(xué)問(wèn)題和高校內(nèi)部的官本位問(wèn)題兩種，本文主要就前者進(jìn)行論述。

一、我國(guó)大學(xué)行政化傾向的重要原因：辦學(xué)自主權(quán)缺乏法律保護(hù)

高校的行政化傾向從某種程度上說(shuō)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理模式在高等教育領(lǐng)域的延續(xù)。政府以主人翁的身份對(duì)高校特別是公立高校的人事、財(cái)政、決策、招生、就業(yè)、專業(yè)設(shè)置等各個(gè)方面進(jìn)行管控，學(xué)校的發(fā)展也很依賴于政府資源分配的傾斜，幾乎沒(méi)有獨(dú)立的法律地位和學(xué)校自身發(fā)展中重大決策的話語(yǔ)權(quán)。政府既是大學(xué)的舉辦者、行政管理者，又是事實(shí)上的辦學(xué)者。[1]在這樣的一種體制下，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)天然被剝奪，高校行政化管理模式便自然而然了。我國(guó)高校行政化傾向的原因眾多，筆者認(rèn)為最重要的一個(gè)原因或許是高校辦學(xué)自主權(quán)缺乏法律的有效保護(hù)。

自恢復(fù)高考后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育界不斷提出并論述大學(xué)的自主權(quán)問(wèn)題。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，對(duì)我國(guó)高校的自主權(quán)問(wèn)題均有一定的闡述，1998年頒布實(shí)施的《高等教育法》更是對(duì)高校的自主權(quán)作了比較明確的規(guī)定。此外一些管理措施開(kāi)始在某些方面對(duì)高校管理有一定的放權(quán)，對(duì)高校的辦學(xué)自主權(quán)作了一些規(guī)定，在一定程度增強(qiáng)了大學(xué)的獨(dú)立性，有一定的積極、進(jìn)步意義。我國(guó)的高校正慢慢向擺脫政府的過(guò)度控制方向發(fā)展，市場(chǎng)化地位有一定的加強(qiáng)，高校形式開(kāi)始多樣化，自主權(quán)逐漸增強(qiáng)。然而即便是作為大學(xué)管理基本法的《高等教育法》，在限制政府權(quán)力對(duì)大學(xué)管理的邊界上也沒(méi)有任何具體規(guī)定，這與真正意義上的“大學(xué)自治”還相去甚遠(yuǎn)，這很大程度上影響了高校的健康發(fā)展，進(jìn)而影響高校功能和目的的充分實(shí)現(xiàn)，大學(xué)的作用沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。

二、大學(xué)管理行政化傾向的代價(jià)

（一）不利于各大學(xué)間公平、充分地競(jìng)爭(zhēng)

我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用于管理大學(xué)的思維長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有改變。諸多“工程”的實(shí)施，使重點(diǎn)大學(xué)變成了重點(diǎn)花錢，高校間的“貧富差距”不斷拉大，未能入選的高校的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步被弱化，這使布局結(jié)構(gòu)本來(lái)就不均衡的教育資源分布更為扭曲，高校的同質(zhì)化和政績(jī)工程等問(wèn)題也隨之而來(lái)，高等教育的生態(tài)平衡受到嚴(yán)重威脅。當(dāng)前我國(guó)高校間的競(jìng)爭(zhēng)并非平等有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在政府掌控資源分配及各高校辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)下，爭(zhēng)取政府的政策及財(cái)政支持是競(jìng)爭(zhēng)的第一要義。在權(quán)力缺乏有效監(jiān)督的背景下，各種非正常的不健康競(jìng)爭(zhēng)手段便充斥其中了。當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)腐敗問(wèn)題不斷，難以根絕，除了個(gè)人道德、社會(huì)風(fēng)氣等因素影響外，很大一部分原因與高校間的競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，這也是為何高校對(duì)一些知名教授的學(xué)術(shù)腐敗問(wèn)題一再包庇、容忍的原因。

（二）政府管制會(huì)損害高校的多樣性

生態(tài)鏈的健康穩(wěn)固發(fā)展，在于大自然的多樣性。高等教育的生態(tài)平衡及其活力也在于高校的多樣性，在于各層次、各水平的高校間相互補(bǔ)充、相互競(jìng)爭(zhēng)。 “千人一面、千篇一律”，很大程度是政府對(duì)大學(xué)行政化管理的一個(gè)必然結(jié)果。從實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，政府須給予大學(xué)更大的自治權(quán)，這也更有利于創(chuàng)建世界一流大學(xué)和辦出大學(xué)特色。馬丁·特羅認(rèn)為，華盛頓試圖創(chuàng)辦國(guó)家大學(xué)的失敗未免不是一件好事，因?yàn)檫@種“代表全國(guó)性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的頂級(jí)大學(xué)的出現(xiàn)勢(shì)必限制美國(guó)院校的多樣化”。[2]

哈佛大學(xué)前校長(zhǎng)博克認(rèn)為，多樣化的辦學(xué)形式對(duì)高等教育體系的健康發(fā)展十分重要，政府千校一面的管理制度會(huì)對(duì)其造成嚴(yán)重的損害。[3]競(jìng)爭(zhēng)與自治是一對(duì)伴生物，美國(guó)大學(xué)在當(dāng)今世界獨(dú)占鰲頭，很大的原因便是其高度自治的特點(diǎn)使得校際之間的競(jìng)爭(zhēng)能夠產(chǎn)生。反過(guò)來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)又保存和加強(qiáng)了大學(xué)的自治。

（三）政府干預(yù)會(huì)影響大學(xué)的學(xué)術(shù)性

我國(guó)當(dāng)前大學(xué)分為副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)等不同級(jí)別，各高校的一把手由政府直接任命，政府官員經(jīng)常被派送到高校任職，這就不可避免地存在一些“外行辦教育”，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的大學(xué)管理模式。政府官員將行政化、工業(yè)化管理的經(jīng)驗(yàn)移植到對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)的管理上，對(duì)學(xué)術(shù)的健康發(fā)展或許是致命的，畢竟學(xué)術(shù)“生產(chǎn)”與工業(yè)生產(chǎn)不是同一經(jīng)驗(yàn)可以嫁接的。

其次，政府對(duì)高校的管控，特別是對(duì)高校人事任免權(quán)的管控，對(duì)高校的辦學(xué)自主性有著極大的干擾。論資排輩，等級(jí)明顯的高校行政體制使得高校類似于行政機(jī)關(guān)而非教育機(jī)構(gòu)，這也在一定程度上讓部分高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其行政級(jí)別的關(guān)注多于對(duì)學(xué)校本身發(fā)展和學(xué)生發(fā)展的關(guān)注。

此外，政府掌握著高校各種評(píng)估指標(biāo)的話語(yǔ)權(quán)，各種評(píng)估、檢查充斥著高校的日常工作中，無(wú)論是行政人員還是專業(yè)教師，每年均耗費(fèi)大量的精力應(yīng)付各種檢查與評(píng)估中，而這本亦是可用于教學(xué)與科研的寶貴的時(shí)間。這無(wú)疑對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)性的健康發(fā)展有較大影響，各“抄襲門”不斷上演的根源也可追溯到此。

三、修改完善《高等教育法》，破除高校去行政化困窘

當(dāng)前高校在去行政化進(jìn)程中由于這樣或那樣的原因存在不少阻力，鑒于當(dāng)前的《高等教育法》的局限性，筆者認(rèn)為有必要對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步完善，以更利于我國(guó)高校的健康發(fā)展。

（一）修改完善《高等教育法》，明確界定政府對(duì)大學(xué)的行政管理權(quán)限

作為我國(guó)大學(xué)管理根本大法的《高等教育法》從1998年頒布之日起，并沒(méi)有很好地發(fā)揮作用，究其原因眾多，但筆者認(rèn)為從大學(xué)管理層面上來(lái)說(shuō)，很重要的一點(diǎn)是其在限制政府權(quán)力對(duì)大學(xué)管理的邊界上沒(méi)有具體界定，導(dǎo)致大學(xué)自主權(quán)的缺失。

政府行政管理權(quán)與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)相分離是西方發(fā)達(dá)國(guó)家處理政府與大學(xué)關(guān)系的重要原則。大學(xué)的教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)的三大職能都是其職責(zé)和職權(quán)所在，應(yīng)由其獨(dú)立行使并承擔(dān)作為獨(dú)立法人的責(zé)任和義務(wù)。政府不應(yīng)行政干預(yù)或包辦大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)。政府的管制稍不留心便可能扼殺教育的創(chuàng)造力和活力。為了避免這些危害，政府要從更廣義的角度來(lái)考慮和處理國(guó)家和大學(xué)的關(guān)系，而不是事無(wú)巨細(xì)地采取措施，對(duì)一系列具體問(wèn)題和特殊事宜進(jìn)行干預(yù)。

因此，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，參照歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府與大學(xué)關(guān)系的相關(guān)法規(guī)，進(jìn)一步修改完善我國(guó)的《高等教育法》，在法律層面上保護(hù)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，明晰政府的行政管理界限，方是治標(biāo)之本。

（二）修改完善《高等教育法》，建立真正的現(xiàn)代大學(xué)理事會(huì)（董事會(huì)）制度

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。”大學(xué)理事會(huì)是學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校的重大發(fā)展策略、財(cái)務(wù)預(yù)算、人事任免等具有決策權(quán)力。一般而言，大學(xué)理事會(huì)（董事會(huì)）的職能主要包括：確定學(xué)校的辦學(xué)定位、發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)及任務(wù)；遴選、任免校長(zhǎng)，并對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)；財(cái)政預(yù)算、決算和監(jiān)控；與政府、社會(huì)各界進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，確保學(xué)校自治權(quán)的落實(shí)；對(duì)校內(nèi)申訴進(jìn)行裁決等。[5]

理事會(huì)制度，是高校發(fā)展的一條有效而又理想的現(xiàn)代大學(xué)管理制度，已被西方高校所證明。1987年2月汕頭大學(xué)組建了我國(guó)第一個(gè)普通高等學(xué)校董事會(huì)后，至今大部分高校已有自己的理事會(huì)（董事會(huì)）。然而，這一制度在移植至我國(guó)時(shí)卻出現(xiàn)明顯的“水土不服”，我國(guó)公立高校的理事會(huì)對(duì)學(xué)校的重大事項(xiàng)并不具有決策權(quán)，只起著咨詢、顧問(wèn)的作用。有些理事會(huì)更是開(kāi)頭熱鬧一陣后便形同虛設(shè)，有的僅僅是定期開(kāi)會(huì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

當(dāng)前大學(xué)理事會(huì)沒(méi)有真正運(yùn)作起來(lái)的原因眾多，其中最重要的一條或許是在當(dāng)前高校行政化傾向情況下，行政權(quán)力壓倒其他一切，理事會(huì)更多的只是粉飾門面的一個(gè)工具罷了。此外，《高等教育法》明確規(guī)定普通高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，突出了黨委的決策權(quán)力和校長(zhǎng)的行政權(quán)力。由此，目前理事會(huì)在大學(xué)中處于“名不正，言不順”的地位。因此，通過(guò)修改完善《高等教育法》或其他途徑，明確大學(xué)理事會(huì)的性質(zhì)、地位及運(yùn)行機(jī)制，確保大學(xué)理事會(huì)“名正言順”，是大學(xué)理事會(huì)制度存在和發(fā)揮作用的首要前提，是高校去行政化，增強(qiáng)辦學(xué)自主權(quán)的一個(gè)重要手段。

（三）修改完善《高等教育法》，追求大學(xué)自主權(quán)與政府管理權(quán)的統(tǒng)一

由于高校對(duì)社會(huì)的巨大推進(jìn)作用，政府必然要控制大學(xué)，以更好地促進(jìn)社會(huì)發(fā)展；大學(xué)為謀求自身的健康發(fā)展，符合大學(xué)內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，勢(shì)必要求自治。政府與大學(xué)之間這種因性質(zhì)、職能不同而形成的權(quán)力之爭(zhēng)自大學(xué)產(chǎn)生以來(lái)就從未停止過(guò)。

政府行政干預(yù)，大學(xué)謀求自治，二者貌似矛盾的兩極不可調(diào)和。事實(shí)上，絕對(duì)的大學(xué)自主與自治現(xiàn)在沒(méi)有，過(guò)去不曾有，未來(lái)也未必會(huì)有。政府管控與大學(xué)自治二者是對(duì)立統(tǒng)一的，兩者間須保持于辯證統(tǒng)一的不穩(wěn)定平衡中。一方面，政府行政干預(yù)過(guò)多，必將扼殺大學(xué)的生機(jī)，抑制大學(xué)的活力，妨礙大學(xué)作用的發(fā)揮，對(duì)此我們必須極力反對(duì)，努力追求大學(xué)的自主權(quán)。另一方面，并非外部干預(yù)就應(yīng)該完全消除，外部干預(yù)對(duì)大學(xué)自治來(lái)說(shuō)不全是起破壞作用。積極的外部干預(yù)有著不可忽視的作用，消除外部干預(yù)，完全由大學(xué)自主管理，并不能實(shí)現(xiàn)真正的大學(xué)自治，反而有可能會(huì)導(dǎo)致大學(xué)的負(fù)向發(fā)展。例如，當(dāng)學(xué)術(shù)課程或項(xiàng)目與其他價(jià)值觀發(fā)生沖突時(shí)，教育工作者不一定是解決沖突的最佳裁決人。正如布魯貝克所言：“完全的高等教育自治現(xiàn)在不是，也許從來(lái)都不是絕對(duì)的。”[6]因此，當(dāng)前踐行高校去行政化，增強(qiáng)自主權(quán)這一理念時(shí)，并不應(yīng)該排除大學(xué)的外部干預(yù)，而應(yīng)當(dāng)以合理的理由和恰當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)大學(xué)進(jìn)行管理，而這是可以通過(guò)修改完善《高等教育法》來(lái)達(dá)到的。

四、總結(jié)

高校去行政化，增強(qiáng)辦學(xué)自主權(quán)是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面，二者緊密聯(lián)系。解決了行政化傾向問(wèn)題，辦學(xué)自主權(quán)將得到松綁；有了辦學(xué)自主權(quán)，去行政化問(wèn)題也就不難解決了。通過(guò)立法，明確政府管理大學(xué)的界限，建立名副其實(shí)的現(xiàn)代大學(xué)理事會(huì)（董事會(huì)）制度，謀求大學(xué)自主權(quán)與政府管理的統(tǒng)一或許是解決這一問(wèn)題的根本出路。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1] 劉莘，楊波，金石.論大學(xué)自治的限度[J].河南社會(huì)科學(xué)，2005，13（5）：7.

[2] 閻光才.大學(xué)的自治傳統(tǒng)[J].讀書，2000，（10）：68

[3] 德里克·博克.徐小洲，陳軍譯.走出象牙塔[M].杭州：浙江教育出版社，2001.46.

[4] 葉雅璇.大學(xué)董事會(huì)（理事會(huì)）制度的探討[D].廈門：廈門大學(xué)，2006.

[5] 布魯貝克.王承緒等譯.高等教育哲學(xué)[M].杭州：浙江教育出版社，2002.33.

[責(zé)任編輯：劉鳳華]