新型城鎮化與基本公共服務均等化的政策協同效應研究

摘要：以人口城鎮化為核心的新型城鎮化對城市基本公共服務體系產生多重沖擊與挑戰，其中最根本的問題是新型城鎮化與基本公共服務均等化兩種政策不盡協同。通過構建新型城鎮化與基本公共服務均等化的政策協同效應，將碎片化的產業政策、土地與住房政策、人口政策、就業政策、公共財稅政策、收入分配政策與社會融合政策整合為在某種程度上可以“自組織”的協同體系，可以達到社會穩定和城鄉社會結構調整等諸多協同效應理想狀態。應從源頭機制、保障機制和政策協同主體的整合機制等方面完善新型城鎮化與基本公共服務均等化。

關鍵詞：新型城鎮化；基本公共服務均等化；政策協同效應

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）11-0005-08

城鎮化是我國現代化進程和經濟持續增長進程中的一個基本問題，也是核心命題。城鎮化的發展是涉及經濟、社會、環境和文化等方方面面的系統性工程，需要一系列相互協調而統一的公共政策體系支持，而當前與公共服務相關的公共政策是否協同成為了城鎮化進程中舉足輕重的推動變量。

一、快速城鎮化進程中基本公共服務體系面臨的多重沖擊與雙向創新困境

一般意義而言，城鎮化是指農村人口遷到城市或農村區域建設成城市從而導致城市人口數量的增加和比重的提高過程，其本質是農村人口轉移到城市，在城市定居和工作的現代化過程。在這一進程中，隨著大量的農村人口遷到城市，他們自身的生產和生活方式將會發生變化，更為重要的是，這一系列變化將會帶來全社會經濟活動及其效率、社會生活方式及其創新能力和整個社會領域價值觀念等多方面的轉型，這必將引發一系列社會問題，也將推動社會管理與服務的創新行為。

（一）快速城鎮化進程對基本公共服務體系的多重沖擊與挑戰

我國城鎮化水平增速明顯。根據國家統計局統計數據顯示，以常住人口來計算的話，我國的城鎮人口已經由2002年的5.02億人，增加到2012年的7.12億人，城鎮化率也相應由36.09%上升到52.57%，以每年平均1.35%的速度在增長（見表1）。從表面來看，我國城鎮化建設已達到世界52%的平均水平，但這一數據背后潛藏著諸多矛盾和問題。其中最顯著的問題是，如果按照戶籍人口，依照政府提供的教育、醫療、社會保障等基本公共服務水平來計算的話，城鎮化率大概只有35%～36%。戶籍人口城鎮化率明顯低于常住人口城鎮化率。以2012年的統計數據為例，我國城鎮人口7.12億人，但實際享受城鎮化制度安排的人口要遠遠低于該數據。全國居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口（即人戶分離人口）2.79億人，其中城鎮農民工約為2.6億，但在城市購房的城鎮農民工還不足1%[1]，約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬是處于“半市民化”狀態。

顯然，我國的城鎮人口在逐年增長，并且增長趨勢越來越明顯，如果以戶籍人口為單位推進城鎮化進程，城鎮化率還需再提高20%，這是一個長期過程。快速城鎮化對基本公共服務體系的全面發展提出迫切要求，尤其是短時間內難以消除以戶籍為壁壘的公共服務供給方式，又要面對城市公共服務需求的日益激增，如何緩解公共服務的供需矛盾和問題，這成為當前亟待破解的難題。從這一角度來看，可以說城鎮化的快速發展既為基本公共服務體系的發展帶來機遇，也直接形成了巨大沖擊和挑戰。

1. 隨著城鎮化的快速發展，基本公共服務體系的覆蓋面不斷擴大，但城鎮化發展過程中出現的顯著矛盾依然是基本公共服務供給不足。基本公共服務投入遠遠趕不上城鎮人口的集聚速度。城鎮化是中國最大的內需[2]，這需要巨額的公共投資作為支撐以用于城市基礎設施、保障房建設、醫療、教育和養老等基本公共服務支出。國家財政部財政科學研究所的一項研究顯示，城鎮化率每提升1%，地方政府的公共投資需求將增加5.9%，并預測“十二五”期間地方政府的公共投資規模將達30萬億元左右。再加上農民工“市民化”，以及新增“市民化”人口都需要教育、醫療衛生和養老等公共服務持續跟進，以推進基本公共服務的均等化水平，這也需要政府的巨大投入。根據中國科學院《中國城市發展報告（2012）》的測算[3]，市民化所需的人均公共財政支出至少10萬元。若實現2015年城鎮化率達到54%，大約實現2億農民的“市民化”，所需的公共支出累計將達20萬億元左右，這些公共投入主要由地方政府承擔。但在城鎮化快速發展和不斷新增大量公共投入的同時，地方政府的可支配財力增長是相對有限的。因此，過去地方政府以“投資拉動經濟增長”式的大規模城鎮化模式難以為繼，這不僅需要公共財政體制的同步變革，以保證城鎮化的穩步協調發展；同時更為重要的是轉變政府職能，讓城鎮化回歸市場，讓政府回歸為公共服務的供給主體，以引導而非主導新型城鎮化的發展。這需要打破原有僅在戶口體制范圍內進行公共服務資源配置的傳統做法，必然需要在政府職能轉變的前提下，根據城市的定位和開放發展的目標來確定城市可供給的公共服務資源，這依賴于多項政策的協同推進。

2. 在快速城鎮化發展的背景下，基本公共服務有效配置面臨的硬約束日益顯現。一方面是資源環境的承載力約束。大城市外來人口增長過快導致對資源消耗大大增加，水資源、土地、環境和能源等資源短缺成為快速城鎮化發展面臨的普遍性約束條件，也對基本公共服務體系的有效供給產生沖擊。《中國流動人口發展報告2011》預測[4]，2020年我國城鎮化人口大約將超過8億，如果以此計算，未來10年由農村轉移出來的人口累計達1億以上，而其中近4 000萬的新增城鎮人口將被長三角、珠三角和環渤海三大都市圈吸納；7 000多萬的新增城鎮人口將會流入閩東南等18個城市群和城市化地區；其他3 000多萬的新增城鎮人口將被1 000多個中小城市和小城鎮接納。東部地區仍是吸納農村轉移人口的主要接受地。這一預測令人擔憂，這將直接導致京、滬、穗等一類的特大型城市資源嚴重短缺等問題，更難在短時間內構建有效的基本公共服務體系，包括水資源、交通資源、教育和衛生資源等基本配套的完善。另一方面人口結構與勞動力資源的約束。國內農業富余勞動力不斷減少，同時人口老齡化程度不斷提高，再加上原有的城鎮戶籍人口與外來人口享受公共服務差距造成的城市內部二元結構的矛盾，都將對未來的大城市基本公共體系建設和發展帶來巨大挑戰。

3. 城鎮化和基本公共服務體系建設面臨社會結構和產業結構調整的壓力。隨著城鎮化的快速發展，城鎮常住人口已超過農村人口，這表明中國的經濟社會結構已經發生了質的變化，整個社會已經始入以城市發展為主體的新階段。但這只是城市人口與農村人口數量對比層次上的變化，在數量背后，如何實現“質”的提升是社會結構轉型的關鍵，這一“質”主要體現在農村轉移出來的人口能夠穩定就業與居住。這在城鎮化的政策設計上將涉及到怎樣科學合理地將農村人口的轉移、產業調整與規劃和城市社會經濟發展布局緊密結合起來。從另一角度來看，這為城鎮基本公共服務提供對象確定了前提條件，即基本公共服務的享有者應該是可以在該城市合法就業和穩定居住的人群。但穩定就業和居住的實現，高度依賴于當前城市產業結構和社會結構調整與轉型的進度。借助兩大“轉型”創造出大量的生活型服務業、生產型服務業以滿足新增人口“市民化”的就業需求，并通過基本公共服務體系中就業培訓服務的提供，提高農業轉移人口的就業能力，促進社會融合和社會轉型，這一系列關聯性問題，都需要配套的政策體系協同解決。

4. 城鎮化發展過程中的突出問題是：城鎮化的快速發展與基本公共服務體系建設不盡協同，由此導致一系列社會矛盾問題。第一，通過拉動內需的目標開展“房地產城市化”，基本公共服務建設投入讓位于“造城運動”。很多學者普遍擔憂，在拉大內需的目標下，地方政府對城鎮化寄予了更多期望，認為城鎮化就是城市建設、土地開發，希望通過城市建設帶動巨大投資，拉動消費需求，以應對當前經濟下行的風險，這將會直接演變為不顧自身經濟實力大搞“造城運動”，城市建設和城市運營的“土地”成本過高，效率低下，削弱了對公共服務建設的投入，進而將加劇上述矛盾，這違背了城鎮化自身的發展規律。在對上海實地調研中發現當前大城市郊區尤其是城鄉結合部和大型居住區域突顯的主要問題是公共管理與服務資源嚴重短缺。城市中心城區動遷人口和外來人口快速集聚于該區域，人口倒掛現象嚴重，這對城市郊區管理者產生的直接沖擊是：公共管理與服務的資源嚴重不足，包括警力、交通管理人員和社會治安隊伍等數量上嚴重不足，同時包括學校、醫院、公共設施等公共資源嚴重短缺，難以覆蓋常住人口，明顯滯后于城鎮化的步伐。第二，人口跟從就業機會“流動”起來了，但無法實現“公共服務跟人走”。大規模人口的自由遷徙已成為城鎮化發展的基本趨勢，但在人口自由遷徙的背后，缺乏對“公共服務資源跟人走”的相關機制和規定。雖然《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》要求，努力做到基本公共服務與戶口、戶籍逐步分離，做到公共服務的提供以人口流入地為主，解決公共服務可及性差的問題，以逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。但這一要求將繼續會受到原有戶籍制度的影響而難以具體操作，因為現有的城市公共財政資源基本是以該城市的戶籍人口為單位進行配置。不僅流入城市的農村人口，其在農村享有的相應公共服務事項和政府公共財政投入無法通過一定渠道轉移到流入地，而且跨城市流動的人口，同樣由于受到勞動力和市場分割的因素，原居住地提供的公共服務資源依然很難順利流轉出來。這迫切要求構建與城鎮化快速發展相適應的城鄉間和不同城市間基本公共服務財力保障一體化的協同機制。否則將會累積更多的社會矛盾和問題。

（二）城鎮化和基本公共服務領域的雙向創新困境

在城鎮化的快速發展和轉型發展的雙重沖擊下，城鎮化過程中出現了諸多怪相，其中典型的是“偽城鎮化”和“基本公共服務供給不足和失效”。地方政府在某種程度上對這兩大現象的形成有著復雜的情緒和基本失控的狀態。一方面大部分地方政府將城鎮化引向“房地產城市化”和“造城運動”主要是基于以下的考慮：他們認為在快速城鎮化過程中出現的基本公共服務供給不足的主要原因在于財政投入不夠，在分稅制背景下這需要進一步發展經濟，做大“蛋糕”，尤其是欠發達地區地方政府，在財政資源有限的情況下，往往無法滿足公共服務方面的支出。多數地方官員強調，推進公共服務體制改革，首先要大力發展經濟，做大“蛋糕”，增強財政實力，以滿足社會公共需求。這一思路將阻礙從經濟型政府向公共服務型政府轉變的進程。由此呈現出的舊城鎮化道路模式，即“地方政府低價從農民手中獲取土地，以土地和稅收補貼方式招商引資做大經濟總量，以推高房價來拉高地價進而獲取更多賣地收益和房地產稅收，其資金用于城市基礎設施建設，在吸引農民向城市轉移的同時又通過戶籍隔離來減少公共服務支出”[5]。另一方面各地方政府在“造城運動”中累積了一系列動拆遷矛盾、社會突發事件和群體事件，這使得地方政府必須尋求更好的管理模式保持社會穩定，以花錢來維穩，卻又陷入“越維越不穩”[6]的怪圈。面對這一棘手的問題，地方政府尤其是基層政府不得不嘗試管理與服務行為創新，其中創新的著力點就在于政府是否能夠圍繞當前突出矛盾為社會提供充足而優質的基本公共服務。

但在公共服務供給方式創新過程中又產生了復雜的“不得不做，不可多做”的兩難情緒，這與公共服務實踐領域的創新雜糅在一起，大體可以概括為兩個方面的雙向創新：其一是在宏觀層面上，地方政府必須依照國家基本公共服務體系的規劃與設計，積極推廣基本公共服務均等化戰略，但僅以政府作為公共服務的供給主體，難以推進。從而形成了政府與企業和事業單位，與民間組織，以及公眾等，兩大市場主體與社會主體之間共同參與公共服務方式創新的過程[7]。但政府對社會主體參與的規制與管制，致使社會活力難以迸發。其二是在操作層面上，對基本公共服務均等化會帶來福利的“洼地效應”的擔憂影響到地方政府的公共服務供給的操作模式。經濟學意義上的福利“洼地效應”[8]是強調某一個區域利用比較優勢借以創建較為理想的經濟環境和人文社會環境，從而達到對各種類型生產要素具有較強吸引力，能夠形成自身獨特的競爭優勢，以期吸引更多外來資本流入本地區，這具有正向引導作用。但對于一些大城市來說，本身基本公共服務資源不足的壓力已經很大，難以承受因“洼地效應”而融入更多的人口。

二、新型城鎮化和基本公共服務均等化的政策協同效應

（一）新型城鎮化與基本公共服務均等化的政策協同框架

在上述種種問題與挑戰背景下，新型城鎮化的發展必須以轉型與創新兩種機制為動力，與基本公共服務均等化政策協同形成合力作用才能實現人口城鎮化的目標。一方面，新型城鎮化要面對的第一個轉型與創新的領域是政策理念，即政策的要旨一定是通過動員城市經濟社會系統的力量支持農村經濟加快轉型，而不是靠繼續犧牲“農地、農村勞動力和農村資源”來推動工業化和城市化。進一步而言，第二個是政策導向的轉向。新型城鎮化的政策導向應借助于基本公共服務均等化政策協同效應徹底摒棄“二元”體制、經濟和社會結構，打破地域和身份限制壁壘，構建統一的市場體系，形成城鄉兩大經濟系統間的資源流通和有效配置機制，促使城鄉間資本、信息、經濟資源和勞動力等雙向流動、公平交換。如圖1所示。

具體而言，在某區域范圍內應致力于建立有序合理、功能耦合、城鄉一體的生產力布局和產業結構體系，并調整收入分配格局和社會政策，促使城鄉的基本權利在法律和事實上實現平等，而這一過程本身又是基本公共服務均等化的實現過程。

1. 以服務化帶動產業化，推動基本公共服務體系建設和人口城鎮化發展。基本公共服務體系的依托是服務業和服務經濟的發展[9]。而由服務經濟帶動的產業服務化是新型城鎮化的保障，也是促進產業調整、解決人口就業的主要渠道。在信息經濟和網絡經濟快速發展的背景下，生產性服務業（制造業的產業升級）和生活性服務業是促進人口就業、產業發展和帶動居民生活方式城鎮化的關鍵。與之密切相關的是產業政策的升級與轉型，以及就業政策的積極培育與引導。

2. 農民工市民化是人口城鎮化的焦點，而農民市民化的過程，即是實現城鄉基本公共服務均等化。這一過程主要是通過構建城鄉基本公共服務體系，實現原有的城鄉兩種基本公共服務制度的銜接與融合，并探索兩套公共服務機制的可轉化模式，進一步解決農民工在城市穩定就業和合法居住的問題。其中與之配套的是社會融合政策和社會結構調整，尤其是收入分配政策的推動作用。

3. 戶籍改革、公共服務財政體制改革和保護農民土地權是農民市民化的核心要素。由于戶籍承載著城鄉公共服務的不平等配給機制，成為了農民工市民化的直接障礙。但囿于戶籍改革的復雜性和階段性特征，其適用性差，當前最重要的是公共服務財政體制改革。農民工市民化作為政府的事權，需要相應的財權與之適應，其改革的重點是通過財稅體制和金融體制調整，建立科學的成本分擔機制[10]。農民土地權的保護既可以避免城市政府依賴土地財政，以低價推高房價成為人口城鎮化的障礙，同時也可以規避農民工在城市失業的社會風險，借助統一的土地市場改革，農民工也可以以土地為資本與城市基本公共服務進行轉換。其中的政策聯動效應包括：統一的人口信息采集技術與政策、農地平等交易政策與公共財稅政策等等。

總之，上述幾大因素環環相扣，只有在相關政策協同推進的過程中，以圍繞基本公共服務均等化的核心要素體系，才能突破舊城鎮化的藩籬，實現“人口城鎮化”的新型城鎮化發展。

（二）新型城鎮化與基本公共服務均等化的政策協同效應

協同效應，又可以稱之為增效作用，是指系統的各部分之間互相協同而產生的整體效應或集體效應[11]。協同效應能使系統在宏觀上形成微觀個體層次不存在的結構或功能。將這一物理學概念引入對社會發展的描述，往往體現為，社會系統從無序變為有序過程，一定是多種社會發展因素在由“舊結構—不穩定性—新結構”的變化過程中，隨機性“力”和決定性“力”之間相互作用進而把社會系統從他們的舊組態驅動到新組態，并確定應實現的新組態過程。這種協同作用是社會系統有序結構形成的內驅力，并能使系統在臨界點發生質變產生協同效應，從而促進社會系統從無序變為有序，從混沌中產生一定的社會穩定結構過程。

新型城鎮化所需要和能形成的社會發展“力”，與基本公共服務均等化所積淀的社會穩定與持續發展“力”，這兩種政策協同所產生的內驅力，將會被擴大為任何一個單獨因素發酵所不能比擬的社會發展合力。具體分析這種政策協同效應表現為以下幾個方面。

1. 社會管理有序與社會穩定效應。在社會轉型期，如何構造出一股社會管理有序和社會穩定的合力，這取決于基層民眾對國家和社會的有力支撐，而基層民眾這一根基的穩固又取決于國家和社會能夠保障人民能有尊嚴的生活。這種保障包括住房政策保障“居者有其屋”、就業政策保障“勞者有其位”，以及醫療服務和教育政策促使人們生存質量的不斷改善和人力資本的持續發展等等。事實證明，在新型城鎮化過程，以上述關乎民生的基本公共服務均等化政策來取代當前龐大的“維穩”經費投入，更能實現國家社會的長期穩定。政府通過以預防性為主構建基本公共服務體系，對社會民生問題和矛盾問題的提早關注與投入，遠比在社會矛盾激化后，為了維持社會穩定“緊急避險”式地不惜一切重金來解決社會沖突問題要更為合理和有效。

2. 產業結構與就業結構調整效應。增加就業是解決城鎮社會經濟問題的關鍵因素。在新型城鎮化發展和基本公共服務均等化的政策協同過程中，圍繞如何增加就業問題，將會引發城市產業結構和就業結構的調整，尤其是科學地發展產業結構的生態模式。借鑒新加坡的經驗，在其城市化發展過程中解決失業的主要對策是通過拓展服務業進行產業升級，尤其是政府投入上百億元來創造就業環境，如擴展教育設施和注重就業培訓等，既滿足了現實的社會需求，又以此保障中低端就業，構建了合理的產業生態結構。因此，城鎮化必須建立在堅實的產業基礎上，通過發展產業為人口提供就業。一方面，大力提高教育培訓服務、公共就業和社會保障服務水平，提高勞動者技能與素質，促使農村的勞動力從農業轉移出來，逐步轉移到現代工業和服務業中去，這就是就業結構的優化過程。另一方面，新型城鎮化取決于新型工業化的加速發展，進而帶動產業結構的升級與優化。與傳統工業化沿著“輕工業 （勞動密集型）—重化工業（資金密集型）—高新技術產業（資金技術密集型）” 的線性順序演進不同，新型工業化主張高新技術產業和傳統產業、資金技術密集型產業和勞動密集型產業、虛擬經濟和實體經濟的相互結合[12]。這種互補結合模式形成了一個產業結構的生態系統，在這一系統內將需要不同層次的勞動力人口，進而實現以人為本工業化促進現代化的發展過程。可以說，新型城鎮化與基本公共服務均等化的政策協同正是順應了這一發展進程。

3. 資源與收入分配的利益調節效應，實現社會公平正義。在傳統的城鎮化過程中不僅存在著城鄉二元、城鄉分割，人地分割現象，又由于公共服務的非均衡配置加劇了這一現象，這種分裂明顯的城鎮化模式與支撐這一模式的傳統城鄉、區域身份等級觀念結合在一起，成為制約新型城鎮化的最根本障礙。新型城市化迫切需要一套新的利益機制和利益安排來改變這一傳統模式，創造一個可持續的、公平而又有效的城市化。從此角度而言，新型城鎮化與基本公共服務均等化的政策協同實際上是資源與收入的再分配過程。

一方面，在新型城鎮化過程中公共服務的有效供給能夠改變消費結構和生產成本，以初次分配和二次分配達到增加居民的可支配收入和調整資源收入分配格局的目的，這就能夠形成調節收入差距的政策效應。另一方面，城鄉之間、地區之間和不同群體之間要實現基本公共服務均等化，政府建立服務型政府實現職能轉變，這些進步都有賴于分配以提高勞動者報酬比重為出發點，改善收入分配結構[13]。

4. 城鄉社會結構優化效應。伴隨著經濟高速發展和收入差距的逐步擴大，中國社會的階層結構不斷發生變化。與現代社會穩定所應有的“橄欖型”社會階層結構不同，我國的社會結構明顯滯后于經濟的發展，形成了“倒T型”社會結構，即高收入階層在全國人口中的比例不到10%，而且銀行存款約占城鄉居民儲蓄存款總額的77%；中等收入階層折中估計至今約有23%，保守估計只有7%；而低收入階層占全國人口的絕大多數，農業勞動者至今還占總勞動力的40%以上[14]。這種社會階層結構明顯滯后于經濟結構，一個穩定壯大的中間階層尚未形成，易產生諸多的矛盾和沖突。這一種城鄉失衡的社會結構主要是由初次分配的不合理，城鄉間、各地區間和各行業競爭的初始機會不均等因素導致的。新型城鎮化過程本身是資源和利益的再分配過程，基本公共服務均等化更是直接影響初次分配，從機會平等的角度塑造社會公正與公平。因此，從城市化的根本目的來看，兩種政策協同有助于社會結構和關系的重塑與優化。當流入城市的農民與城市居民可以共享同等的就業、醫療、社保和教育這些最基礎的公共服務，這就意味著農村勞動者的技能和素質的提高，在城市更有能力就業，這一動態發展過程也意味著城市中等收入群體的擴大和城鄉差距的縮小。

總之，兩者的政策協同效應是城市管理者尋求的最佳結合點。十八大報告明確指出，要逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》中也指出，要有序推進農業轉移人口市民化。以農業轉移人口為重點，兼顧異地就業城鎮人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。這都表明了未來理性和高效的城鎮化進程，需要城市管理者通過一系列公共服務的協同政策切實提升基本公共服務水平，加大對基本公共服務領域的投入，從教育、衛生、交通和社會保障等等方面做好足夠的準備，以減少甚至消除大量人員涌入城市而帶來的管理難題。

三、新型城鎮化與基本公共服務均等化政策協同的推動機制與完善策略

（一）以社區基層委員會為重點完善公眾參與機制和發現機制

在傳統城鎮化過程中由于利益訴求渠道不通暢，以及政府提供管理與服務的有效途徑欠缺導致特定群體利益受損而引發社會矛盾和問題的現象層出不窮。其中很多的利益訴求都是圍繞公共服務資源的有效配置問題，如學校、醫院和住房資源等公建配套設施問題。新型城鎮化和基本公共服務均等化政策協同的實現迫切需要構建一套良性的公眾參與機制和及時發現問題機制。

一方面要繼續完善以社區基層委員會為重點的利益表達和問題發現機制，廣泛吸收社會各階層參與城市的管理與服務。社區是城鎮化人口集聚的主要方式，也是社會各個階層群體的集中區域，是社會矛盾和社會問題突發的前沿。居民借助社區各種組織表達自己的合理訴求，并以此參與公共事務。其中社區委員會對居民利益的表達和社會問題的關注發揮重要的作用。社區委員會作用展現本身就是政策的協同性效應。尤其是伴隨著社會利益主體的多元化，城市社會管理與服務的參與主體中應有更多的群體和新生的社會力量融入，包括社區組織、行業中介組織和社會公眾。

另一方面要通過數字化和網絡信息化建設，為各社會主體參與社會公共事務建立通暢的信息渠道和敏捷的信息反饋機制；社區應采取一系列鼓勵性措施，調動參與主體的積極性，建立經常性的公眾參與制度，以居民需求為核心，建立多樣性、均等化和包容性的公共服務供給機制，以此完善新型城鎮化與基本公共服務均等化政策協同效應的源頭管理。

（二）新型城鎮化與基本公共服務均等化政策協同效應的保障機制

任何一項政策系統的協同效應都需要特定的前提條件，其中新型城鎮化和基本公共服務均等化過程中科學合理的制度安排、具有公共意識和公共精神的政策制定者和執行者，以及現代信息技術手段是不可或缺的。

1. 制度保障機制。“基本的制度資源是良好公共政策的基礎”[15]。實現新型城鎮化與基本公共服務均等化政策的協同效應，必須重視政策的制度資源及其產生的綜合效應。與政策協同框架相對應，這些制度資源包括，與基本公共服務均等化相關的法律制度、收入分配制度、公共財政制度，與新型城鎮化相關的戶籍制度改革、土地制度改革等。

2. 塑造具有廣泛公共意識和公共精神的政策制定者與執行者人力資源隊伍。在整個公共政策過程中，培養具有以公共利益為導向，以實現公共意志為己任，優先考慮弱勢群體的利益需求的人力資源隊伍，并不斷完善公務員的教育培訓機制，有效適應信息化、電子化行政技術要求，以提高政策執行水平。

3. 數字化和信息化的技術手段。現代信息技術可以改變傳統的層級化公共組織架構，以公眾為導向改變政府運作流程，并以服務職能為紐帶建立網絡型扁平化的管理模式，這可以更好地適應政策協同效應的技術要求。同時數字化和信息化也促使公共服務的供給主體能在政策層級、職能和部門之間進行全方位的貫通，跨越政府部門林立、條塊分割、等級森嚴的結構關系，保持信息的交換與共享，形成協同的工作方式，為公眾提供聯合服務。這也是新型城鎮化亟待突破的技術難題。

（三）完善新型城鎮化與基本公共服務均等化政策的協同整合機制

政策協同效應是涉及多個利益主體圍繞政策目標進行博弈的過程，在多個利益主體中橫向府際和縱向府際間，以及其他主體包括經濟組織主體、社會組織和民眾等構成了一個較為復雜的結構，這一結構只有實現協同才能形成合理，促使公共政策的有效執行與實現。

1. 需要構建府際內的協同和協調配合機制。新型城鎮化與基本公共服務均等化政策協同效應，由于涉及廣泛的議題，不同“條塊”的執政主體，甚至不同區域的地方政府，如產業政策、勞動力政策問題、流動人口公共服務的成本分擔問題、社會保障問題等等，這無法由單一政策主體獨自完成，這需要通過相關聯的所有主體整合起來，探索一個跨府際治理的機制，以解決跨府際的共同問題。因此，處理或者提供跨政府間的公共服務，將是今后地方政府所面臨的重要課題。這需要建立運行有效的跨府際、跨部門的協調機構和實體操作機制（包括嚴格規定協調機制的建立標準、啟動程序責任追究等制度，以避免現有“協調機制”的低效與濫用問題），發揮協同效應。

2. 需要構建包括政府與市場、與社會的跨域協同機制。由于城鎮化的跨區域、跨城鄉人口流動的顯著特征，社會公共問題極具復雜性和多樣性，僅依賴于政府的內部協同無法有效解決，這需要地方政府在體制內有效協同的基礎上，尋求政府與市場、社會組織及公眾間的有效協同，實現跨域協同。其一是要將新型城鎮化中政府對公共產品和服務的“提供者”和“生產者”職能進行分離[16]。政府應是公共產品和服務的安排者和提供者，而其生產職能讓渡給市場和社會。政府以監管的方式形成與市場部門和社會組織的合作，建構多中心、參與式的合作型體制和協同網絡，實現政府、市場和社會的多元合作供給模式。其二是政策協同效應的實現高度依賴于“城市的中心區域與其腹地的特定地域范圍內，政府、市民、社會組織等主體通過政府、市場或合作等調控方式解決該地域范圍內共同存在的問題，并采取提供公共物品和服務的聯合行動”[17]。

3. 建立新型城鎮化與基本公共服務均等化政策協同的評估機制。以真實客觀的城鎮化和基本公共服務的統計數據作為基礎，通過制定特定的標準，進行對兩項政策是否協同、協同程度、政策效果和政策影響范圍進行階段性評價，以此確保在新型城鎮化過程中基本公共服務供給的公平性、有效性和持續性。此外，應建立政策執行的監督機制，監督的主體包括政府監督、社會監督和研究機構監督等，其中社會監督包括各種社會團體、輿論媒體以及公眾，這不僅提高了政策執行的透明度，提高了新型城鎮化過程中基本公共服務的供給效率，也增強了兩者的政策協同效應。

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責任編輯、校對：關 華