地區(qū)比較角度的地方政府土地財(cái)政依賴研究

摘要：地方政府對土地財(cái)政的依賴已經(jīng)成為當(dāng)前急需解決的重要問題。選取東中西部代表性的省份廣東、湖北、陜西，分析三省的地方財(cái)政收入、房地產(chǎn)相關(guān)稅收和國有土地使用權(quán)出讓收入之間的關(guān)系。結(jié)果顯示：有針對性地改革當(dāng)前房地產(chǎn)相關(guān)稅收和國有土地出讓制度，降低房地產(chǎn)市場波動對地方財(cái)政收入的影響，有利于地方財(cái)政的安全和房地產(chǎn)行業(yè)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；土地財(cái)政；房地產(chǎn)稅收；國有土地權(quán)出讓

中圖分類號：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）11-0013-05

近年來，房地產(chǎn)市場的持續(xù)火熱，尤其是房價(jià)的不斷高漲，使得地方政府的土地財(cái)政問題受到學(xué)界和公眾的密切關(guān)注。已有學(xué)者從稅收體制尤其是分稅制、央地政府關(guān)系、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[1]、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以及國際比較等諸多角度對這一問題進(jìn)行了闡述，并進(jìn)行了實(shí)證研究，在此基礎(chǔ)上提出了許多具有建設(shè)性的改革建議。然而，一個有意無意被忽略的事實(shí)是：中國是一個地區(qū)間發(fā)展不平衡的國家，各地區(qū)之間發(fā)展?fàn)顩r的差異對改革土地財(cái)政問題有著重要影響。不同地區(qū)之間房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段各不相同，因而不同地區(qū)地方政府對土地財(cái)政的依賴程度并不相同[2-3]，而前述學(xué)者提出的建議是否同樣適用于不同地區(qū)，是值得慎重考慮的。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異典型地被區(qū)分為東部、中部和西部地區(qū)，本文在東中西部地區(qū)分別選取具有代表性的省份：廣東、湖北、陜西，比較三地地方政府財(cái)政收入、國有土地使用權(quán)出讓的情況，通過縱向和橫向的比對分析，對我國現(xiàn)階段土地出讓制度、房地產(chǎn)稅收制度的改革提出建設(shè)性的建議。

一、引言

改革開放后，尤其是1998年住房分配制度改革以來，房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展，已經(jīng)在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)了重要地位。公眾對房地產(chǎn)行業(yè)最切身的感受，是住房價(jià)格的暴漲。最近十年以來，以一線城市為主的部分城市中，住房均價(jià)上漲十倍不止。與此形成鮮明對比的是，自2003年以來多次出臺的房地產(chǎn)調(diào)控政策效果平平，并未遏制住價(jià)格上漲勢頭。在可預(yù)見的未來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將繼續(xù)，如果放任房價(jià)的上漲必將對這一進(jìn)程產(chǎn)生不可忽視的影響。

自1994年分稅制改革后，地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，導(dǎo)致地方政府愈發(fā)依賴作為非稅收入的土地出讓收入，對土地財(cái)政的依賴程度越來越深。雖然如此，中國經(jīng)濟(jì)的不平衡狀態(tài)使得不同地區(qū)地方政府對土地財(cái)政的依賴呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

二、土地財(cái)政的內(nèi)涵

土地財(cái)政，簡單的講就是地方財(cái)政收入過度依賴房地產(chǎn)行業(yè)的現(xiàn)象。對于土地財(cái)政的準(zhǔn)確定義，有學(xué)者界定為“地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金收入，作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來源”，也有學(xué)者將土地財(cái)政更廣泛的界定為“是地方政府通過土地和房地產(chǎn)業(yè)及相關(guān)行業(yè)所征收和獲取的一切收入”。筆者認(rèn)為后一定義更符合目前的實(shí)際情況，因此將綜合分析房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓金收入在土地財(cái)政中的地位。實(shí)際上，地方政府從房地產(chǎn)行業(yè)獲取的收益包括土地使用權(quán)出讓收入和稅收兩個方面[4]。而房地產(chǎn)方面的稅收，從納稅人的角度又可以分為三種：開發(fā)商的稅收、賣房人的稅收和購房者的稅收。

（一）國有土地使用權(quán)出讓收入

雖然中國的第一例國有土地使用權(quán)出讓案例是在1987年，但土地出讓收入真正在地方政府財(cái)政收入中占據(jù)地位是在1998年以后。1998年的住房分配制度改革，是改革開放后房地產(chǎn)行業(yè)的真正起點(diǎn)，也可以說是地方政府自此愈發(fā)倚重出讓國有土地使用權(quán)的收入。一般認(rèn)為國有土地使用權(quán)出讓成交額即為地方政府財(cái)政獲取的收益，但這與實(shí)際情況并不相符。地方政府出讓國有土地使用權(quán)也需付出一定的成本，針對不同具體情況其成本內(nèi)涵也不相同：對新增國有建設(shè)用地而言，包括農(nóng)地征收成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地平整、土地指標(biāo)費(fèi)用等；對于存量國有建設(shè)用地，其成本包括征收安置成本、拆遷成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地平整等。

國有土地使用權(quán)出讓的權(quán)限在縣、市一級政府手中，但出讓收入并不是縣、市獨(dú)得。通常情況下，國有土地使用權(quán)出讓在扣除成本后的凈收入會在各級地方政府之間再分配，出讓土地相關(guān)的一些費(fèi)用，如基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)等也是一樣。各地分配的比例并不相同，但總的趨勢是層級愈高的地方政府獲得的比例也愈高。而縣、市一級政府計(jì)入土地開發(fā)成本的一些費(fèi)用，比如新增建設(shè)用地指標(biāo)費(fèi)用，通常也是上交給上一級財(cái)政。

（二）地方政府獲得的房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)稅收

1994年的分稅制改革對之后的中國財(cái)政體制和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大而長遠(yuǎn)的影響。根據(jù)分稅改革方案，維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須、稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅；將適合地方征管稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種，劃分為地方稅。這樣，也就意味著房地產(chǎn)相關(guān)稅收大部分為地方稅收。地方政府為了擴(kuò)大稅源，提高地方財(cái)政收入，也有充足的動機(jī)推動房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展；而反過來，也就造成了地方財(cái)政愈發(fā)地依賴房地行業(yè)。

具體來說，與土地相關(guān)的稅收收入主要包括耕地占用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加、印花稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等十幾個稅種[5]。其中，前五個稅種是針對房地產(chǎn)行業(yè)設(shè)置的稅種，其余稅種則是是房地產(chǎn)行業(yè)涉及到的稅種。

具體而言，耕地占用稅是針對占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人征收的稅種，實(shí)行分地區(qū)定額稅率。房產(chǎn)稅以房屋為征稅對象，按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。作為存量房地產(chǎn)中比重最大的個人住房，屬于免稅范圍。2011年1月，上海和重慶開始試點(diǎn)對個人住房征收房產(chǎn)稅，意圖控制房價(jià)過快上漲，但是兩地分別給予的免稅面積讓這一試點(diǎn)的效果大打折扣。土地增值稅可以說是房地產(chǎn)行業(yè)目前稅率最重的稅種，它實(shí)行超額累進(jìn)稅率，最高累進(jìn)稅率為60%。契稅是以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動的不動產(chǎn)為征稅對象，向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，實(shí)行3%～5%的幅度比例稅率。城鎮(zhèn)土地使用稅是以開征范圍的土地為征稅對象，以實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)定稅額對擁有土地使用權(quán)的單位和個人征收的一種行為稅，對不同地區(qū)采取差別定額稅率。

房地產(chǎn)銷售的營業(yè)稅按照成交價(jià)的5%計(jì)算，城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加是營業(yè)稅的附加；印花稅的稅率較低，分為定額和比例兩種稅率；個人轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)會征收個人所得稅，新國五條的出臺讓這一稅種再次成為行業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。另外，房地產(chǎn)企業(yè)也需要繳納企業(yè)所得稅。

三、廣東、湖北、陜西的土地財(cái)政比較

東、中、西部，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差異最鮮明的標(biāo)志。筆者分別從東中西部選取典型的省份廣東、湖北、陜西，通過比較三省份數(shù)據(jù)的方式，分析各地對土地財(cái)政的依賴程度。

（一）地方財(cái)政收入對房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴

在統(tǒng)計(jì)的過程中，相關(guān)的營業(yè)稅、城建稅、印花稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等項(xiàng)稅收不會單獨(dú)列出房地產(chǎn)行業(yè)所繳納的份額。因此，本文將房地產(chǎn)相關(guān)稅收在地方財(cái)政收入中的比例分別計(jì)算上限和下限。即，以耕地占用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅五項(xiàng)只在房地產(chǎn)行業(yè)征收的稅項(xiàng)在地方財(cái)政收入中的比例作為下限，將包含房地產(chǎn)相關(guān)的全部稅項(xiàng)在地方財(cái)政收入中的比例作為上限。通過比較三省的數(shù)據(jù)，我們可以得出以下結(jié)論：

1. 從時(shí)間縱向?qū)Ρ葋砜矗?998年以來廣東、湖北兩省地方財(cái)政收入中房地產(chǎn)稅收的比重在不斷增加，尤其是房地產(chǎn)直接各稅的比例增加速度更快，到2011年僅房地產(chǎn)直接五稅占地方財(cái)政收入的比例已經(jīng)達(dá)到15%左右。考慮到房地產(chǎn)行業(yè)對營業(yè)稅、城建稅、印花稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅的貢獻(xiàn)，這一比例還要更高。而陜西省的情況則是，房地產(chǎn)直接各稅在地方財(cái)政收入中的比重也在穩(wěn)定上升，但速度非常緩慢，且有波折。而如果考慮房地產(chǎn)相關(guān)各稅，陜西省地方財(cái)政收入對房地產(chǎn)相關(guān)各稅的依賴程度則是在下降的。

2. 從地區(qū)橫向?qū)Ρ葋砜矗瑥V東、湖北、陜西三省對房地產(chǎn)相關(guān)稅收的依賴程度依次遞減，這也在一定程度上反映了東中西部的情況差別。從房地產(chǎn)相關(guān)各稅占地方財(cái)政收入的比例即表1中的上限來看，湖北省的數(shù)據(jù)與廣東省的數(shù)據(jù)差別愈來愈小，而陜西省的數(shù)據(jù)則并無太大變化。這一點(diǎn)恰恰印證了近年來房地產(chǎn)業(yè)的火爆現(xiàn)象逐步從東部沿海地區(qū)向中部地區(qū)擴(kuò)展，而西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素依然較少受到房地產(chǎn)開發(fā)商的青睞。

（二）地方政府對國有土地出讓收入的依賴程度

許多學(xué)者在對國有土地出讓收入進(jìn)行實(shí)證研究時(shí)，分析的是國有土地出讓價(jià)款占地方財(cái)政收入的比例，如顧乃華、王小霞、陳雄輝、謝安憶等。但是地方政府出讓的土地使用權(quán)中，除了原有的國有土地外，需要征收農(nóng)村集體用地和國有土地來獲得新的可出讓國有土地。實(shí)際上，雖然沒有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的支撐，但是改革開放后城市規(guī)模和范圍的急劇擴(kuò)張、頻繁見諸報(bào)端的征地沖突中都暗含著這樣一個事實(shí)：地方政府出讓的國有土地使用權(quán)中，大部分是從農(nóng)村集體土地中征收而來的，其需承擔(dān)相應(yīng)的征收補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)等相關(guān)成本。在2002至2010年的《中國國土資源年鑒》中，詳細(xì)的列出了各省市國有土地出讓價(jià)款和純收益，本文即以這一時(shí)間段的數(shù)據(jù)做詳細(xì)分析。數(shù)據(jù)如表2所示。

從時(shí)間縱向比較來看，三省的國有土地出讓金數(shù)量均呈逐年上升的趨勢。如果僅看國有土地使用權(quán)出讓價(jià)款，似乎地方財(cái)政收入越來越依靠土地出讓。但是事實(shí)上，隨著社會變遷、國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會整體對土地價(jià)值的認(rèn)可等因素，政府征地的成本也在提高，甚至高于了國有土地出讓價(jià)格的上升幅度。這一點(diǎn)，可以從國有土地使用權(quán)出讓凈收益在地方財(cái)政收入中比例的波動窺見。將土地出讓價(jià)款減去純收益的數(shù)額視為地方政府獲取土地的成本，我們可以看到地方政府操作國有土地出讓的收益率雖然自2003年以來呈下降趨勢，但截至2008年仍可以達(dá)到20%～40%的水平，這一水平可以說遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他任何形式的投資。之所以地方政府仍然看重國有土地出讓收入，正是因?yàn)檎魇胀恋赜糜诔鲎尩哪Ｊ饺匀豢梢杂休^高的收益率。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，地方政府也是會追逐利益的，包括政績、財(cái)政收入等各方面的利益。從這個角度講，即使有中央政府的各項(xiàng)嚴(yán)厲調(diào)控政策，仍然難以阻擋各地地方政府對土地財(cái)政的偏好。

從地區(qū)橫向比較，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東2011年的國有土地使用權(quán)出讓收入已經(jīng)達(dá)到了1 350億元以上，這是中部的湖北和西部的陜西難以望其項(xiàng)背的。但是東中西部之間的差距在逐步縮小之中：2002年，陜西的這一數(shù)據(jù)是廣東的1/8，湖北是廣東的1/3；到2011年，陜西是廣東的1/5，而湖北是廣東的1/2強(qiáng)。另一個有趣的現(xiàn)象是：三省2008年的土地出讓金收入與2007年相比都有了較大幅度的回落。這與2008年房地產(chǎn)市場的下滑有著必然的聯(lián)系，也從另一方面印證了土地財(cái)政的重大問題，即土地出讓收入受房地產(chǎn)市場情況的強(qiáng)烈影響，改革土地財(cái)政依賴嚴(yán)重的現(xiàn)象勢在必行。

四、結(jié)論與政策建議

學(xué)者、媒體對土地財(cái)政的現(xiàn)狀和改革的必要性并無爭議，但如何改革卻是眾說紛紜。房地產(chǎn)，作為社會財(cái)富的最主要組成部分，是地方財(cái)政理所當(dāng)然的重要支撐，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也表明了這一點(diǎn)。因此，土地財(cái)政改革的重點(diǎn)應(yīng)該在于減小地方財(cái)政對國有土地出讓收入的依賴，有目的地調(diào)節(jié)地方財(cái)政對房地產(chǎn)不同環(huán)節(jié)的稅收依賴。從而達(dá)到減輕地方財(cái)政受房地產(chǎn)行業(yè)波動的影響，消除房價(jià)暴漲、征地沖突等一系列社會問題的目的。

1. 針對性地土地財(cái)政改革必須注意各地具體情況的差別，尤其是東中西部之間所處發(fā)展階段不同的現(xiàn)實(shí)情況。改革開放極大地解放了中國的生產(chǎn)力，促進(jìn)了全國范圍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由于資源稟賦、地理位置等因素造成的東中西部發(fā)展不平衡現(xiàn)象也愈發(fā)的凸顯。從房地產(chǎn)的數(shù)據(jù)來看，東部一線京滬穗深城市的土地拍賣樓面地價(jià)高達(dá)4萬～5萬元/平方米，而西部一些城市的房價(jià)也不過3 000元/平方米，即使作為西部核心城市的成都、西安、重慶等大城市，房價(jià)水平也只相當(dāng)于東部一些二三線城市的水平，不同區(qū)域城市出讓土地的收入自然也是差之千里。可以說，中西部地區(qū)地方政府對土地財(cái)政的依賴程度不高，其改革土地財(cái)政的制度需求也就不強(qiáng)烈。與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的空間很大，房價(jià)的適度上漲可以推動房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高和宏觀經(jīng)濟(jì)的增長。如果因?yàn)闁|部地區(qū)房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展，而將調(diào)控政策施諸全國，對中西部省份而言并不是好事。

2. 房地產(chǎn)不可移動、價(jià)值量大的特性使其必然成為地方財(cái)政收入的重要來源，改革土地財(cái)政現(xiàn)狀的內(nèi)涵在于改變地方政府依賴國有土地出讓收入和房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的稅收，進(jìn)而避免地方財(cái)政受房地產(chǎn)市場波動的影響，而并不是要地方財(cái)政完全不依賴房地產(chǎn)行業(yè)。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展路徑也表明了這一點(diǎn)。作為西方國家中房地產(chǎn)稅制最完善的國家，美國地方政府財(cái)政收入的來源中，有約30%來自物業(yè)稅，個別如新澤西州的澤西市甚至達(dá)到96%。但是美國的房地產(chǎn)稅收的特點(diǎn)是更倚重房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，以不動產(chǎn)稅，即房產(chǎn)稅為主要稅種。這一稅制的作用是可以保持地方財(cái)政在這一塊的收入持續(xù)而穩(wěn)定。從長遠(yuǎn)看，伴隨著國有土地使用權(quán)的長期出讓，地方政府保有的土地存量下降和房地產(chǎn)市場調(diào)控的需要，我國的房地產(chǎn)稅收制度改革也將向此方向發(fā)展。重慶、上海兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)為我國進(jìn)一步地推廣房產(chǎn)稅提供了很好的借鑒。因此，可行的制度改革路徑是：在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作推進(jìn)完善的前提下，逐步推廣開征房產(chǎn)稅，作為地方政府的收入。這樣，一方面可以充實(shí)地方財(cái)力，降低對土地出讓收入和開發(fā)環(huán)節(jié)稅收的依賴；另一方面可以有效的控制房價(jià)的高漲。開征房產(chǎn)稅的主要原則是地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場發(fā)展的實(shí)際情況，根據(jù)調(diào)控房價(jià)的需要，充分考慮長遠(yuǎn)發(fā)展，確定房產(chǎn)稅的稅率和免稅面積或者免稅套數(shù)等細(xì)節(jié)，并通過上層立法限制地方政府隨意變更房產(chǎn)稅稅制，迫使其審慎開征。只有這樣，才能確保土地財(cái)政改革不走樣。

3. 土地財(cái)政改革路徑有必要注意地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性。從前文數(shù)據(jù)可以看到，東部地區(qū)的典型省份廣東的地方財(cái)政收入中，土地相關(guān)的收入至少占到20%以上，中西部的湖北、陜西的比例略低，但也有10%以上，而地方政府從房地產(chǎn)行業(yè)獲得的財(cái)政收入數(shù)字可能遠(yuǎn)高于這個比例。如果采取貿(mào)然的改革措施，勢必對地方財(cái)政造成重大影響。在地方債務(wù)壓力巨大的當(dāng)下，可能會引起系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。基于此，地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性，成為改革土地財(cái)政相關(guān)的房地產(chǎn)稅收和國有土地使用權(quán)出讓制度所必須考慮的限制因素。因此，可行的制度改革路徑是，首先要增加房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收，即在全國范圍推廣住房房產(chǎn)稅，保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定，但是考慮地區(qū)差異性，應(yīng)采取由東至西逐步降低的差別稅率且給予中西部省份較大的免稅面積；之后可以逐步減少房地產(chǎn)開發(fā)、交易環(huán)節(jié)的稅收，促進(jìn)房地產(chǎn)供給和存量房地產(chǎn)的交易，穩(wěn)定住房價(jià)格；最后，配合一定的產(chǎn)業(yè)支持政策，輔以“限房價(jià)、競配套”等行之有效的政策，合理控制國有土地出讓，降低國有土地出讓金收入在地方財(cái)政收入中的比重。

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