從占領男廁開始

摘 要：本文由“占領男廁”一事引發(fā)，探討我國社會性別制度的建設。文章在對性別預算發(fā)展的理論歷程和國際經(jīng)驗總結的基礎上，反觀我國社會性別預算的發(fā)展，提出可能實踐層面的建議。在提出建議的同時，不得不承認我國社會性別預算的推行存在的障礙，也正是這些問題的存在，將成為下一步推進的重點領域。

關鍵詞：“占領男廁”；社會性別預算；NGO；婦女平等

作者簡介：譚寧（1981-），女，湖北武漢人，湖北經(jīng)濟學院財政與公共管理學院講師，華中范大學管理學院在讀博士。研究方向：社會政策與政府改革。

[中圖分類號]：C91 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2013）-20--03

2012年2月，在廣州發(fā)生了一起名為“占領男廁”的女權維護運動，數(shù)名女大學生希望政府和社會對男女廁所分配不合理現(xiàn)象的重視，緩解女生如廁排長隊的困難，她們爭取的目標是男女如廁比例達到2：1。

一、男廁所背后的社會性別不平等現(xiàn)象

1、被“人人平等”的政治口號所掩蓋的社會性別不平等。

傳統(tǒng)的“性別平等”是一種政治權利的平等。這種觀念的本意為了實現(xiàn)女性在權利上與男性平等，但卻在應用中擴大了外延，忽略男女在生理上存在著先天的不平等。如果以平等的方式去要求女性，將大大加重女性的負擔。

在養(yǎng)老保險領域，女性的退休年齡要少于男性5-10年，因此女性繳納的養(yǎng)老保險金要少于男性，這樣的結局是女性在退休后的養(yǎng)老金水平明顯低于男性，但這并不能說明女性在之前的生命中比男性對社會的貢獻少。

除此以外，失業(yè)保險、意外險的辦理中，也將男女性視為相同的個體對待，但是在同樣的困難打擊面前，女性的承受力明顯要低于男性，尤其是單親媽媽在失業(yè)和意外出現(xiàn)的情況下，生活將異常艱苦。

同樣醫(yī)療保險和工傷保險同樣存在潛在的不平等，這兩個險種都是為在職人員設立的。然而職業(yè)存在著性別隔離，大多女性獲取工作機會比男性要少，尤其女性從事正規(guī)化工作的機會比男性更少，很多女性從事非正規(guī)的、零散的工種，這讓女性在享受城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險時多了很多障礙。在工傷保險中將男性、女性同等對待，也忽略了女性的特殊性。女性在妊娠期間，遭受輻射導致胎兒生理和智力發(fā)育失常，這本應算工傷的范疇，但卻未有相關的法律法規(guī)保障。

城鎮(zhèn)職工生育保險本意是將生育成本社會化，但事實上，成效并不盡如人意，首先女性在生育期間需要花費更多地精力和財力，但大多數(shù)城鎮(zhèn)企業(yè)繳納規(guī)定，生育及哺乳期的女性僅享受基本工資。其次目前的生育險僅局限在城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)企業(yè)生育保險，因此也就不享受生育保險待遇，而恰恰這些女性又是最需要得到保護的群體。

2、女性勞動付出不予生產(chǎn)報酬

女性在生產(chǎn)、處理家務的付出上，明顯超出男性，而這一部分工作的產(chǎn)生的成本付出，基本全部歸于女性自身承擔，但這一部分工作更大的意義在于對家庭和社會的貢獻，卻基本不能計入勞動報酬中去。從下圖可以看出，在非農(nóng)部門中，男性作為有酬勞動者的比例遠大于女性，這說明很大一部分的女性勞動輸出未得到應有的報酬。

男女勞動報酬差異比例圖

（數(shù)據(jù)來源：李桃英《全球政治與性別平等：現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)》）

從下表中可以看出，女性花在家庭照料的時間遠大于男性，而這一部分時間來自于其對工作時間的縮減，這將無形地減少女性的經(jīng)濟收入，更為不公的是，女性在家庭照料中付出往往不能以經(jīng)濟價值給予酬勞，這反映出社會分工背后的潛在性別不平等。

二、社會性別預算的緣起與進展

1、社會性別預算的緣起

社會性別預算（Gender Budget）最早由澳大利亞1984年發(fā)起的婦女預算行動（Women’s Budget）發(fā)起，用于評估聯(lián)邦公共預算對男女兩性的不同影響。此后世界很多國家紛紛提出性別預算動議，如南非、加拿大等國。截至目前，世界范圍內(nèi)已有近百個國家采用了社會性別預算行動。

對社會性別預算的概念，有很多種不同說法，其中以歐洲非正式議會組織對社會性別預算的定義最為權威，它提出通過性別視角的評估，認可性別之間的差異，然后將這種差異引入計量預算中去，從而通過財政安排的方式促進男女平等。

從這個定義來看，社會性別預算是為了實現(xiàn)男女社會平等，引入社會性別的視角評估預算過程對男性和女性、男童和女童的不平等待遇，從而改變傳統(tǒng)簡單地將預算資金平均地在男女之間分配。社會性別預算實在承認男女有別的前提下，減少因?qū)⒛信降群唵蔚韧谄骄峙涠鲆暽鐣詣e差異。

2、社會性別預算的歷程

從1984年澳大利亞開展“婦女預算行動”以來，社會性別預算漸漸在多國興盛，得到實踐，大致可以分成以下三個階段：

（1）發(fā)展初期（1984—1994年）

最初提出GRB項目的是澳大利亞，隨后南非、加拿大、菲律賓開始提出GRB建議或進行相關研究。澳大利亞的性別預算報告并不一帆風順，從最初的300頁的性別影響報告，刪減到最后簡單而且有限的婦女影響報告。盡管如此，這一經(jīng)歷為后來的GRB發(fā)展提供了重要的經(jīng)驗。1994年南非選舉之后，提出GRB動議。

婦女在這一階段積極參與，努力揭示婦女對經(jīng)濟的貢獻水平。在20世紀末，家庭生產(chǎn)是澳大利亞經(jīng)濟中單項產(chǎn)出的最大部門，人們認識到婦女的勞動如同核戰(zhàn)爭、環(huán)境保護、貧困一樣，雖然難以計量，但實際非常重要，對這方面的忽略對整個社會造成很不利的影響。

（2）全球發(fā)展時期（1995—2002年）

這一時期最具有代表性的事件是：1995年通過《北京宣言》和《行動綱領》。截止到2002底，世界上已有50個左右的國家和地區(qū)開展了社會性別預算行動，踐行2000年9月聯(lián)合國千年峰會上簽署的《千年宣言》的要求：把促進性別平等作為對婦女進行賦權行為的可持續(xù)發(fā)展的有效方法。

（3）總結創(chuàng)新的新時期（2003年至今）

經(jīng)過20多年的發(fā)展，社會性被預算形成了很廣泛的影響力，特別是當世界有超過一半的人口生活貧困，而其中婦女占70%以上。GRB對推動性別平等和對婦女賦權具有非常重要的意義，提供一個新的視角來審視公共預算和相關公共政策。

但盡管觀念已經(jīng)漸漸深入人心，但很多國家、尤其是在第三世界國家和一些發(fā)展中國家中，社會性別預算行動如何具體的操作以及相關的制度保障仍處于起步階段，很多問題亟待解決。

3、社會性別預算的案例

通過梳理世界開展社會性別預算的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)社會性別預算呈現(xiàn)出很強的多樣性，從開發(fā)層級到主要推動者、涉及預算項目等多個領域都表現(xiàn)出很強的多樣性，以下就幾個典型案例進行簡單的論述。

（1）澳大利亞：社會性別預算的發(fā)起者——女性主導下全面推動

20世紀80年代，澳大利亞是全球第一個推行“社會性別預算”的國家，這項行動由女性官員推動，通過相關的指標，年度預算進行績效考核和監(jiān)測評估。

澳大利亞模式表現(xiàn)出如下幾個特征：（1）最先關注到公共預算支出對性別平等的影響（2）將社會性別預算納入進政策范疇，直接影響到政府決策者和執(zhí)行人員。（3）操作思路和技術流程制定明晰（4）女性參政議政的幾率較大，很好地推動了社會性別預算制度在澳大利亞的施行。

（2）南非：議會與NGO的結合——綜合地推行模式

1994年南非大選之后，正是成立非政府組織推動“婦女預算行動”，同時南非的性別預算也得到了聯(lián)合國婦女兒童發(fā)展基金會（UNIFEM）南非辦公室的大力支持。

南非社會性別預算主要表現(xiàn)出以下幾個特征：（1）建立很廣泛的聯(lián)盟，尤其是議會和NGO組織在這一過程中起到了很大的作用。（2）借助政治契機推動社會性別預算的實施。（3）從中央、省和地方三個層面全面實施，將社會預算與參與式預算相結合。（4）讓婦女和黑人盡可能地參與到管理和決策中來。

（3）政府主導型的社會性別預算制度——具有保障性的操作方式

韓國實施了有別于澳大利亞和南非的模式，它緣起于社會性別主流化機制。自1983年開始，韓國先后在多個部門設立必要的機構保障，包括“韓國婦女發(fā)展機構”、“性別平等部”、“性別平等促進委員會”。

除此以外，韓國還在法律方面對社會性別預算給予了大量的支持，《婦女發(fā)展法案》倡導韓國政府和私營部門共同出資的婦女發(fā)展基金。除了國家機構外，非政府組織在這一過程中也起了很大的作用。

（4）國外經(jīng)驗總結

通過上述對澳大利亞、南非、韓國三個實施社會性別預算的典型案例的研究，體現(xiàn)在不同政治、種族、文化背景下的設施差異，下表做一歸類總結。

4、我國性別預算的發(fā)展過程

在世界范圍內(nèi)，社會性別預算制度已經(jīng)興起了近30年，我國在2005年11月在河北省張家口市進行了試點，時至今日，已經(jīng)八個年頭了。就社會性別預算制度在我國的實踐，大致總結為以下三種具體的發(fā)展路徑：

（1）由各級婦聯(lián)推動實施的性別預算改革

這一模式以河北省張家口市婦聯(lián)實施的“參與式性別預算”為改革試點。針對貧困地區(qū)的教育、培訓等突出問題，強調(diào)以婦女的生命周期為經(jīng)，以教育、健康和養(yǎng)老服務為緯，評估婦女在獲得和使用公共資源的平等性程度。但這一項目最后中途擱淺，但作為第一個國內(nèi)的社會性別預算制度的試點，其失敗的教訓也為后續(xù)的實踐儲備了經(jīng)驗。

（2）由財政部門推動的性別預算改革

2009年，河南焦作是財政局開始“社會性別預算”的試點工作，完成了文本設計的總體剛要，聚焦于法律援助、公共衛(wèi)生間等六個比較敏感的公共支出項目，力求系統(tǒng)揭示性別影響差異及成因，調(diào)整農(nóng)村計劃生育家庭扶助的預算政策，促進性別長效平等機制的實現(xiàn)。

（3）由人大主導的性別預算改革

2010年，浙江溫嶺市結合參與式預算和民主懇談制度的前期儲備，先后在溫嶠鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)，引入?yún)⑴c式性別預算的改革實驗。在人代會期間，收集女性選民對預算安排的建議，實現(xiàn)性別預算主題的民主懇談，重點推進幼兒教育、婦女活動、女性健康、計生、村文體場所和文體活動等方面的財政投入。

三、我國性別預算制度可能的實踐層面探討

（一）進入十八大人民代表大會提議、進而帶動全面制度建設

在總體政策環(huán)境尚不能提供足夠制度保障的時間里，以合適的手段將社會預算制度營銷至最高決策層及千家萬戶的普羅大眾，是必要和明智的。統(tǒng)觀已有的社會預算制度建設，尚未形成足夠的社會影響，項目實踐多處于偏遠縣城。

根據(jù)我國目前總體的制度設計，一個比較行之有效的途徑：在十八次人民代表大會上，提出社會性別預算的建議，詳細闡述內(nèi)涵和建設思路，爭取引起全國轟動。這一舉措在南非大選之后得到了類似的應用，也取得很好的進展，這不失為當下推行性別預算制度的良策。

（二）各地強制相關NGO設立數(shù)量，促進婦女與公眾的社會參與意識

我國的NGO組織普遍面臨著注冊困難、資金運行不足等困境，同樣有關婦女平等的NGO組織更是困難重重。從國外的經(jīng)驗可以看出，非政府組織（NGO）在這一運動推行的過程中起到了很大的作用，但從中國NGO組織發(fā)育的現(xiàn)狀來看，非政府組織成立的程序和運行模式都受到一些限制，這無形中給NGO組織的發(fā)展造成了障礙。

另一方面，目前主流價值仍舊以經(jīng)濟目標為主，NGO組織在市場盈利能力方面有先天性的缺陷，這也使得團隊運行比較困難，同時尚未形成機制對有價值的NGO組織提供資金和制度幫助。

因此各地民政局、民間組織管理局應加強類似NGO或公益組織的孵化，對符合條件或者有潛力具備影響力的組織加大培育，給以政策和資金支持，提供商業(yè)模式或盈利模式的指導，使之能良性地運作持續(xù)下去。

（三）政府務必加大各地財政投入或明確設立專項基金

社會性別預算本屬于財政預算的范疇，加大財政預算的性別平等是這一制度的核心命脈。從性別預算角度來看，現(xiàn)行的財政預算制度至少造成男女之間9.3%的預算不平等，因此調(diào)整財政預算投入迫在眉睫。

同時社會性別預算制度也不能完全理解為或者依托于政府財政，這將導致明顯的不可持續(xù)和夭折。建立平臺和運作機制是政府參與社會性別預算的主要領域，明確設立專項運營基金，通過社會化籌集，現(xiàn)代化的資本管理，實現(xiàn)這一制度的自我造血、自我運行局面。

四、我國社會性別預算運動的運行難度和原因分析

盡管我國引入社會性別預算運動已經(jīng)有8年時間，但真正成為全民關注的話題還得從占領男廁所開始，如今輿論對婦女的關注漸漸深入人心。通過對我國已經(jīng)開展的幾個社會性別預算實例的研究，運行難度還相當?shù)拇螅枰玫恼纹鯔C、以更好地平臺推動下去。

具體如下：

（一）我國民主法制完善還有很長一段歷程要走，尤其婦女在公共參與的缺陷更為嚴重

“民主”最本質(zhì)的要求是讓盡可能多的人參與到公共事務、政策制定中去。在我國當前的政治環(huán)境下，民主的落實還比較困難，尤其女性參與到政治事務、公共事務的機會更是不多。下表是近幾屆人民代表大會上女性代表的比例，我國女性代表的比例盡管維持在20%左右的范圍，波動不大，但從全世界的格局來看，女代表的比例卻在快速下降，這說明我國的婦女權益的保障正加速落后于世界其他國家。

法制化程度可完善的空間仍舊很大，目前尚未有關社會性別預算的法律條文出臺。

（二）輿論呼聲很高，但實際重視度不足

從我國已有的幾例社會性別預算的案例中可以看出，這些項目的實施地都在落后的縣市、地區(qū)，操作實施的層面也多停留在社區(qū)層面，實施的主體為婦聯(lián)等一些相對操縱權較小的政府部門，而一些主要的行政、財政部門往往參與力度不夠，這是導致很多項目中途擱淺，或者簡單地將社會性別預算理解為公共衛(wèi)生、預防等領域，對保險、醫(yī)療等重要的領域的推動還尚未觸及。

因此，社會性別預算以某些大城市作為率先試點，加強重視、加大投入，形成完整的經(jīng)驗，然后往中小城市復制推廣，而選擇一開始就以落后城市地區(qū)為試點，勢必成效有限或者困難重重，難以形成很強的示范和帶動效應。

（三）我國幅員廣闊，各地區(qū)差異很大，行政執(zhí)行率比較低

與澳大利亞相比，我國有著更多地人口和地區(qū)，不同地區(qū)的經(jīng)濟社會狀況差異性很大，很難有放之四海而皆準的規(guī)定制度適宜與每個地區(qū)，這都需要各自地區(qū)作出自身的綱程和條例，這本身就會帶來更大的研究成本。與韓國相比，我們區(qū)域面積更大，中央統(tǒng)一的行政效率不及其明顯。在韓國的一條行政訴訟較為容易地呈遞至中央政府，中央政府的指令也能快速在有限的國土領域貫徹執(zhí)行。

結論：本文由“占領男廁所”一事引發(fā)，進而上升至制度建設的完善——社會性別預算制度。通過對性別預算制度的梳理和實例借鑒，認識到社會性別制度在實現(xiàn)性別平等，尤其是婦女和女童的性別平等方面有很強的理論和現(xiàn)實意義。在對我國已經(jīng)進行的社會性別預算的實踐案例總結的基礎上，提出當前我國能從以下三個層面來推動社會性別預算制度（1）進入十八大人民代表大會提議、進而帶動全面制度建設（2）各地強制相關NGO設立數(shù)量，促進婦女與公眾的社會參與意識（3）政府務必加大各地財政投入或明確設立專項

基金。

在提出可操作層面的同時，不得不承認我國社會性別預算的推行存在以下的障礙：（1）我國民主法制完善還有很長一段歷程要走，尤其婦女在公共參與的缺陷更為嚴重。（2）輿論呼聲很高，但實際重視度不足（3）我國幅員廣闊，各地區(qū)差異很大，行政執(zhí)行率比較低。也正是這些問題的存在，是下一步推進的重點領域。

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