從“信訪不信法”困境看我國(guó)行政救濟(jì)制度的路徑選擇

摘 要 在法制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型下，我國(guó)行政救濟(jì)制度的發(fā)展出現(xiàn)了群眾“信訪不信法”的困境，信訪浪潮的居高不下和行政訴訟救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)的緩慢推進(jìn)不利于我國(guó)法制化社會(huì)的發(fā)展。從司法救濟(jì)制度本身存在的問(wèn)題，信訪救濟(jì)制度自身的特點(diǎn)以及歷史文化基礎(chǔ)三方面分析了“信訪不信法”困境產(chǎn)生的原因，并提出完善我國(guó)行政救濟(jì)制度的基本思路。

關(guān)鍵詞 信訪；行政救濟(jì)制度；行政訴訟；行政復(fù)議

一、我國(guó)行政救濟(jì)發(fā)展的困境——“信訪不信法”

信訪救濟(jì)是除行政訴訟救濟(jì)、行政復(fù)議救濟(jì)之外我國(guó)行政爭(zhēng)議的救濟(jì)制度的三大途徑之一，而且其制度的設(shè)立是作為行政訴訟和行政復(fù)議的補(bǔ)充行政救濟(jì)手段。但是近年來(lái)，我國(guó)每年行政復(fù)議案件僅有8萬(wàn)件左右，行政訴訟案件僅在9萬(wàn)件左右，而信訪案件卻是人民法院受理的行政訴訟案件和行政機(jī)關(guān)受理的復(fù)議案件總和的70倍。群眾對(duì)于信訪的鐘情遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了行政復(fù)議和司法救濟(jì)途徑。本文就法制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的這種 “信訪不信法”困境進(jìn)行原因分析，提出我國(guó)行政救濟(jì)制度的路徑選擇。

二、“信訪不信法”困境產(chǎn)生的原因分析

我國(guó)行政救濟(jì)制度的“信訪不信法”困境產(chǎn)生的原因有多方面，筆者主要從三個(gè)層面進(jìn)行分析：一是司法救濟(jì)制度本身存在的問(wèn)題層面；二是信訪救濟(jì)制度獨(dú)特之處層面；三是歷史文化基礎(chǔ)和“清官情結(jié)”的傳統(tǒng)思維根深蒂固層面。

1.司法權(quán)利救濟(jì)制度本身存在著問(wèn)題

（1）司法救濟(jì)程序繁瑣，且救濟(jì)權(quán)利有限。司法救濟(jì)制度不論在實(shí)體上還是在程序上都要比行政信訪嚴(yán)格、繁瑣很多。行政復(fù)議有嚴(yán)格的復(fù)議時(shí)效、程序規(guī)定、終局裁決制度、不適用調(diào)解等；行政訴訟從起訴、受理、一審、二審到執(zhí)行，而且也不適用調(diào)解，繁瑣的程序決定了其在時(shí)間上的長(zhǎng)期性。但行政信訪并不用受到如此多的拘束。就實(shí)體權(quán)利而言，司法救濟(jì)制度所能救濟(jì)的權(quán)利是有限的。行政復(fù)議救濟(jì)的權(quán)利僅限于《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定的十一項(xiàng)具體行政行為以及第7條規(guī)定的附帶審查的三項(xiàng)抽象行政行為，而且必須是違法行政行為；《行政訴訟法》所規(guī)定的受案范圍也僅限于行政主體的違法的具體行政行為，這使得相對(duì)人其他的權(quán)利救濟(jì)無(wú)門(mén)。而《信訪條例》并沒(méi)有對(duì)行政信訪的范圍進(jìn)行限定。只要行政相對(duì)人認(rèn)為權(quán)益受到侵犯都可以運(yùn)用行政信訪進(jìn)行救濟(jì)，不論是具體行政行為還是抽象行政行為，其救濟(jì)范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于司法救濟(jì)。

（2）司法救濟(jì)在救濟(jì)效力上不及信訪救濟(jì)。信訪救濟(jì)的救濟(jì)效力勝于司法救濟(jì)，主要表現(xiàn)在：首先，從受案范圍來(lái)看，行政訴訟救濟(jì)受案范圍太窄。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第11條第1款第8項(xiàng)的規(guī)定，權(quán)益保護(hù)的范圍僅限于行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而信訪救濟(jì)因其程序的模糊性可以將行政相對(duì)人所有的權(quán)益保護(hù)都包括在內(nèi)；其次，從救濟(jì)力度來(lái)看，司法救濟(jì)力度比較有限。它只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政決定作有限的變更，而信訪救濟(jì)可以對(duì)行政決定做完全的變更；再次，從執(zhí)行難度來(lái)看，行政訴訟案件普遍存在執(zhí)行難的問(wèn)題，而信訪案件執(zhí)行起來(lái)則可能較為順暢。因?yàn)樵谥袊?guó)，法院接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，法律權(quán)威在實(shí)際生活中是服膺于黨政權(quán)威的。所以，如果有高層黨政領(lǐng)導(dǎo)在信訪案件上作了傾向明顯的批示，那么，無(wú)論是對(duì)這些案件的處理還是對(duì)處理結(jié)果的執(zhí)行都可能會(huì)遠(yuǎn)比訴訟來(lái)得雷厲風(fēng)行。

（3）制度框架下的司法缺乏獨(dú)立性。一個(gè)行政主體（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)政府部門(mén)）與它的直接上級(jí)（如縣級(jí)政府）之間、與包括（縣）法院在內(nèi)的當(dāng)?shù)仄渌鼏挝恢g往往存在著由資源和人情交換構(gòu)造起來(lái)的種種非正式關(guān)系。當(dāng)?shù)胤ㄔ豪碚撋鲜仟?dú)立判案，但它所面對(duì)的往往不是一個(gè)機(jī)關(guān)，而是一個(gè)系統(tǒng)——個(gè)以被告為中心，由利害關(guān)系編織而成的、范圍不一的黨政部門(mén)組成的系統(tǒng)。在這一張張以地緣（多為縣或市）為中心、以單位為依托、以利益為紐帶的關(guān)系網(wǎng)中，在缺乏有效的新聞監(jiān)督和嚴(yán)格的司法獨(dú)立的情況下，能夠矯正行政主體侵害行為的最強(qiáng)悍的力量，常常既不是理論上獨(dú)立于這個(gè)主體的當(dāng)?shù)胤ㄔ海膊皇沁@個(gè)主體的直接上級(jí)行政主體，而是比較高層的行政主體。正是因?yàn)檫@樣，信訪救濟(jì)才顯現(xiàn)出它的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強(qiáng)裁定的相對(duì)獨(dú)立性。

（4）司法救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)不合理。司法救濟(jì)制度除存在上述問(wèn)題之外，可能與某些制度設(shè)計(jì)的不合理有關(guān)。以涉訴信訪為例，由于我國(guó)審判監(jiān)督制度規(guī)定了太多可以啟動(dòng)案件再審的主體并對(duì)當(dāng)事人的申訴沒(méi)有期限和次數(shù)的限制，這在一定程度上放任甚至助長(zhǎng)了有時(shí)候很盲目的上訪。

2.法制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型下的信訪救濟(jì)有其獨(dú)特之處

（1）信訪救濟(jì)的維權(quán)成本低或至少讓行政相對(duì)人感覺(jué)成本較低。每一個(gè)司法判決都會(huì)消耗資源，故而訴訟成本高。而信訪在成本上有顯而易見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)，政府不僅受理信訪案件不收費(fèi)，而且在有些情況下甚至還會(huì)給上訪者一定的路費(fèi)補(bǔ)貼。即使信訪救濟(jì)的實(shí)際費(fèi)用高于訴訟救濟(jì)，行政相對(duì)人也感覺(jué)信訪成本更低，從而更愿意接受信訪救濟(jì)。

（2）信訪救濟(jì)的門(mén)檻低，無(wú)時(shí)效限制。行政相對(duì)人可以就其任何涉法涉訴案件進(jìn)行信訪，上至中央各部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)人，下至其屬地各部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)；而行政訴訟和行政復(fù)議的范圍都有具體或一定的限制，救濟(jì)門(mén)檻比信訪救濟(jì)較高。此外，信訪無(wú)時(shí)效限制也是當(dāng)前信訪量居高不下的原因之一。因?yàn)樾姓?fù)議和行政訴訟都有各自的復(fù)議期和起訴期限，（《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；提起訴訟一般期限為三個(gè)月。而信訪卻是無(wú)時(shí)效限制的，所以）大量超過(guò)復(fù)議期限和起訴期限的案件流入信訪機(jī)構(gòu)。

3.歷史文化基礎(chǔ)和“清官情結(jié)”的傳統(tǒng)思維根深蒂固

在我國(guó)長(zhǎng)達(dá)五千年的歷史長(zhǎng)河中，類(lèi)似于現(xiàn)代信訪的一些制度早已存在很長(zhǎng)時(shí)間了，主要包括擊聞登鼓上訴、邀車(chē)駕上訴、上表等。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)多元、多樣、多變，這些傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)，總會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地表現(xiàn)出來(lái)，信訪救濟(jì)折射出相當(dāng)一部分群眾骨子里的“青天意識(shí)”和“臣民意識(shí)”。人們認(rèn)為能夠幫助其實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的只有上級(jí)機(jī)關(guān)，正所謂“一物降一物”，那些能夠影響到侵犯其利益的官員仕途的上級(jí)黨政官員才能幫助他們真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。這種巨大的思想文化慣性使得現(xiàn)如今的一般行政救濟(jì)制度（如行政復(fù)議和行政訴訟）頗為尷尬， 而行政信訪在很大程度上大行其道。

三、“信訪不信法”問(wèn)題對(duì)我國(guó)行政救濟(jì)制度建設(shè)的啟示

1.整合政府法制部門(mén)及各級(jí)法院的行政庭，重構(gòu)信訪組織機(jī)構(gòu)

在各級(jí)政府設(shè)立行政法庭，人員分別來(lái)自政府法制部門(mén)、各級(jí)人民法院的行政庭和各級(jí)政府的信訪部門(mén)。之所以這樣做，是因?yàn)樾姓?fù)議、行政訴訟及行政不當(dāng)（包括失職、不作為）等分屬政府法制部門(mén)、法院及信訪部門(mén)的割據(jù)現(xiàn)象不利促進(jìn)依法行政、服務(wù)行政和各類(lèi)行政糾紛的解決，而且此類(lèi)人員可在行政法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)其應(yīng)有的職能，處理起來(lái)也得心應(yīng)手。設(shè)立行政法院后，所有行政類(lèi)案件不再由現(xiàn)有的司法機(jī)關(guān)受理，而應(yīng)分類(lèi)受理。

2.完善司法權(quán)利救濟(jì)制度

“信訪不信法”問(wèn)題的產(chǎn)生與司法救濟(jì)制度的缺陷有很大的關(guān)系。因此，要改革司法救濟(jì)制度，給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟(jì)。這要從三個(gè)方面改革司法制度：（1）擴(kuò)大與保障訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。應(yīng)在加強(qiáng)理論研究與總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大司法受案范圍，使公民的合法權(quán)益能夠得到充分的保護(hù)。（2）使司法救濟(jì)更徹底。一是建立有限的三審制。即應(yīng)效仿大陸法系的國(guó)家，設(shè)置法律審，當(dāng)法律上適用有錯(cuò)誤時(shí)，可以提起第三審。二是規(guī)范再審程序。再審程序的提起必須是例外，申請(qǐng)?jiān)賹彵仨氂袊?yán)格的條件限制。（3）降低司法救濟(jì)成本。應(yīng)在簡(jiǎn)化程序、便利訴訟和減少訴訟成本方面探索出路，使民眾能夠消費(fèi)得起法律這一生活必需品。

3.維護(hù)司法權(quán)威，建立制度框架下的司法獨(dú)立

社會(huì)一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一方面又不賦予它以真正獨(dú)立的地位，這是推動(dòng)信訪產(chǎn)生的一大因素。因此，必須賦予法院獨(dú)立地、最終地解決糾紛的權(quán)力，維護(hù)司法的權(quán)威。法院的獨(dú)立地位需要國(guó)家采取各種措施予以保障：首先，在物質(zhì)上，法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算的獨(dú)立、法官薪俸的獨(dú)立，使得法官司法免除后顧之憂(yōu)。其次，在行為自主上，必須保證法官在以事實(shí)為準(zhǔn)繩，以法律為依據(jù)的前提下，有自主行使審判職能的自由，非因道德風(fēng)險(xiǎn)不受懲戒。最后，司法裁判結(jié)果具有終局性法律效力，除非修改憲法和法律，否則，任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)，包括法院都不得動(dòng)搖、推翻司法裁判。這樣，人們就會(huì)越來(lái)越少采用訴諸政治權(quán)威的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題將成為公民自覺(jué)和理性的選擇。

4.構(gòu)建以訴訟為核心的多元化的糾紛解決機(jī)制，有效疏導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)矛盾

在現(xiàn)代社會(huì)，公民或任何社會(huì)團(tuán)體，在受到政府行為不當(dāng)侵害時(shí)，都有權(quán)通過(guò)多元的利益訴求表達(dá)機(jī)制維護(hù)自己的利益，這是社會(huì)正義與民主的表現(xiàn)。我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種利益主體之間的矛盾和沖突不斷發(fā)生，特別是在教育、醫(yī)療、拆遷、城市管理等領(lǐng)域內(nèi)的矛盾尤為尖銳。某一事件處理不當(dāng)就易引發(fā)大規(guī)模群體性事件發(fā)生。由于缺乏民意表達(dá)的暢通渠道，民怨、民憤容易積累在基層得不到釋放，從而成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。這就需要建立合法的示威、游行、媒體論壇、政府接待等多元化的公眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，使公民或社會(huì)團(tuán)體在利益受到侵犯時(shí)的激動(dòng)情緒能及時(shí)得到疏導(dǎo)，緩解信訪作為當(dāng)前主要的民意表達(dá)途徑所帶來(lái)的重壓。

5.去“青天”意識(shí)，樹(shù)立法治觀念

要加快社會(huì)主義法治進(jìn)程，加強(qiáng)人民大眾法律知識(shí)的普及，使全民都能知法、守法、用法。送法下鄉(xiāng)、不斷加大宣傳力度，大力推進(jìn)普法，深入開(kāi)展依法治理工作，從民眾思想深入減少涉訴信訪。

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作者簡(jiǎn)介：光 暉（1987-），女，寧夏吳忠人，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士，研究方向：政府發(fā)展與社會(huì)政策。