我國環境執法存在的問題及完善對策

摘 要 我國經濟崛起的速度讓世人驚嘆，但縱觀改革開放30多年來，我國很多事業都讓步于經濟發展，特別是環境保護方面，環境立法滯后。雖然我國已出臺一系列環境法律法規，但環境執法卻出現很多問題及困境。因此，找到落實環境法律法規的對策，進一步提高環境執法的力度及效率，對我國的可持續發展具有重要的意義。

關鍵詞 環境執法 問題 對策

中圖分類號：N945.11 文獻標識碼：A

環境保護是我國實現可持續發展的重要保障之一，但也是最容易被忽視的環節，即使我國自改革開放以來頒布了很多環境法律法規及制定了相關的環境政策，確立了不以犧牲環境發展經濟的目標，但環境立法相對完善了，環境執法力度以及全社會將環境法律法規落實到實處的決心還不到位。那么，即使我國環境法律法規再完善，環境執法跟不上經濟發展的速度，所謂的法律法規也將成為一紙空文。如果說環境立法是環境保護的基礎，那么環境執法是落實環境立法的根本途徑，是環境保護的橋梁。本文通過分析研究我國環境執法存在的問題與不足，尋求突破環境保護困境的對策，對落實環境立法、保護環境具有重要的現實意義。

一、我國環境執法存在的問題

（一）立法層面。

30多年來，盡管我國陸續頒布實施了近30部環境、資源、能源、清潔生產與循環經濟促進方面的法律以及行政法規、部門規章和地方性法規或規章以及各類環境標準，但“環境狀況局部好轉、整體還在繼續惡化”的趨勢并沒有根本改變。豍造成這種狀況的根本原因體現在三個方面：

1、我國的環境立法起步較晚，發展滯后。

我國的工業化、信息化生產時代具有起步晚、發展勢頭迅猛的特點，這種跨越式的發展模式必定造成相關的環境法律法規制定滯后于經濟發展，當環境立法還作出未明顯的反映，經濟發展給環境及生態帶來的損害已擺在公眾面前，使得立法機關措手不及。而美國、英國、德國、日本等發達國家由于經歷了工業革命及長期的工業化生產，已全面步入信息化時代，循序漸進的經濟發展模式也讓這些國家的立法機關注意到衍生出的環境問題，從而能夠及時做出反應。雖然很多發達國家也經歷過環境惡化帶來的災難，但是由于環境立法方面相對完善，無論是實體方面還是程序方面已將環境問題法律化。

2、我國的環境法律內容過于籠統，可操作性不強。

從總體來看，我國的環境法律法規還處于以政策、原則等抽象概念為指導的層面，很多環境法律法規缺乏具體操作性，只是泛泛而談。這就直接導致地方立法的標準不一，甚至出現矛盾的現象。有關法律條款規定的過于原則、抽象，不具有操作性甚至相互矛盾，埋下了難以實施的隱患。如關于地方政府對環境質量負責的規定有行為模式但無法律后果；再如有些法律條文甚至違反立法目的，如環境影響評價制度的補辦報告書規定、排污費制度的超標收費規定等。豎

3、環境責任追究制度不完善。

目前我國的環境立法、守法、執法的成本高，缺乏完備的環境責任追究體系，現有的責任體系強調污染后造成實際損害，而輕視了在事前預防環境污染以及事中控制環境污染的責任。《環境保護法》、《清潔生產責任法》、《循環經濟促進法》等環境法律法規大多是從行政責任的角度對環境損害行為進行規制，而上升到刑事責任層面，我國《刑法》雖然設立專章專節規定了破壞環境資源保護罪，但僅以造成實際的財產或人身損害為前提，但實際上很多環境損害行為在短期之內未并顯現出損害，而是具有現實的危險性。因此，我國的環境刑罰力度顯然不足。除此之外，在民事責任方面，我國相關法律對環境侵權的規定也較少。

（二）行政層面。

1、環境執法中政府的權力與義務配置失衡。

政府在環境保護方面起著重要的監管作用，擁有強有力的監管職責，但在環境執法中，政府部門往往更加突顯的是“職”，而非“責”。自2013年6月19日起施行的最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》是對“重大環境污染事故罪”的進一步完善，該解釋首次對環境污染違法行為認定進行細化，明確了“有毒物質”認定標準，追究刑事責任的依據是環境污染行為是否達到認定標準，而非此前的依據——環境污染造成的結果。這標志著環境追責的標準從具有實際危害結果向具有現實危險性的轉變。但這也僅僅是對環境污染者的追責，不難看出目前強調對污染企業的制裁，一旦發生環境污染鮮有對政府部門追責的機制，降低了政府進行環境執法的積極性。實際上政府部門及主要負責人具有環境監管的權力，卻很少承擔環境污染的法律后果，造成權力與義務的失衡。

2、環境執法權的配置不合理。

我國實行的是統管與分管相結合的多部門、分層次的環境執法體制。在眾多的環境執法主體中，環保部門在整個環境執法中居于主導性地位，其他政府部門與社會組織的環境執法居于次要地位。在實際的環境執法工作中，多頭執法的弊端非常突出：由于權、責不清，政出多頭，環境重復執法、執法“盲區”、互相推委等不良現象層出不窮，嚴重地制約了環境執法效益的提升，阻礙了環境法實施。豏多部門多頭執法的方式，從表面上看分散權力，相互監督，實際上造成了“人人都有權，人人不想管”的局面，嚴重降低了環境執法效率。

3、環境執法不到位。

目前，我國地方在環境執法中存在執法不到位、不作為，甚至失職、瀆職的現象。一些地方的環境執法人員對群眾反映的環境污染問題不重視，懷著多一事不如少一事的消極心態，缺少執法者應有的責任感，“被動執法”問題嚴重。主要表現為沒有造成嚴重后果的就放任，需要多部門協調執法的能推就推，沒有人舉報的能忽略就忽略。這些消極怠工的工作習慣使得政府在環境執法方面一直比較低效。

（三）社會層面。

企業社會責任的缺乏及民眾環保意識的薄弱成為了環境執法過程中重要的阻礙之一。企業運作最根本的目的是獲得利潤，但利潤的獲取不能以犧牲環境為代價。特別是很多企業將環境成本肆意轉嫁給政府和公眾，讓立法、執法、守法的群體承擔環境污染的損失，這實際上是企業社會責任的缺失。例如，近年來的渤海蓬萊油田溢油事故、哈藥總廠污染事件、云南曲靖鉻渣污染事件、廣西龍江河鎘污染事件等，為全社會敲響了警鐘。這些環境污染的企業中不乏一些大型企業，但對環境污染治理的投入甚微。一些民眾對環境污染問題亦是冷眼看待，環境保護民間團體的力量薄弱，無法形成強大的社會影響力。

二、完善我國環境執法的對策

（一）逐步健全環境法律法規。

1、彌補環境立法空白，增強環境立法的可操作性。

我國從1979年制定出第一部環境法以后，相繼頒布了《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》等一系列環境法律法規，初步形成了具有中國特色的環境法律體系，但是污染防治立法仍有缺失。接下來我國應逐步制定《電磁污染防治法》、《震動污染防治法》和《能量污染防治法》等專項污染防治立法。豐除此之外，我國環境立法質量有待進一步提高，應借鑒國外立法以及實際操作層面的經驗，結合我國的客觀國情，突出環境立法的實際效用，將相關的環境法律法規落實到實處。

2、建立完備的環境責任追究體系。

環境責任追究所遇到的重重阻力是環境執法過程中的一大難題，解決問題的重點是建立包括刑事責任、行政責任、民事責任三位一體的環境責任追究體系，從各個法律層面對環境執法過程中出現的違法行為進行規制，形成一個完備的環境責任追究體系，從根本上扭轉企業“違法成本低、守法成本高”的誤區。

3、深化污染者付費原則。

我國實行“誰污染，誰治理”的環境政策，表現為我國《固體廢物污染環境防治法》正式確立了污染者付費原則。污染者付費原則是指一切向環境排放污染物的單位和個體經營者，應當依照政府的規定和標準繳納一定的費用，以使其污染行為造成的外部費用內部化，促使污染者采取措施控制污染。豑深化落實污染者付費原則能夠迫使企業考慮環境污染產生的影響，改變企業決策，將企業將環境成本內部化為生產成本，從而通過付費的方式控制和減少環境污染行為。

（二）轉變環境執法方式，規范行政執法。

1、建立環境執法責任制，進行量化考核。

政府是國家的管理者，監管環境保護工作即是人民賦予的權力又是義務，在環保部門內實行環境保護量化考核和問責制，是行使權力與承擔責任的統一體現，約束政府依法履行環保職責。建立環保問責制，對因決策失誤、監管不力造成重大環境事故的，要嚴肅追究責任，不得姑息縱容。豒對政府官員的環境追責并非沒有先例，但行政執法責任體系的形成仍有待推進。《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定了企業污染的標準，那么對相關環保部門在環境執法過程中的行為也要進行量化管理，明確環保目標，進行科學考核，細化任務、目標、標準、責任等各項要求，建立一套對環保部門工作的獨立考核機制。

2、統一環境執法機構，提高環境執法效率。

為明確責任，避免“有好處就一擁而上，有責任就一哄而散”的局面，應絕對明確環保部門在環境執法中的絕對主體地位，其他部門在必要時進行溝通與協調，分工協作，明確職責，杜絕相互推諉。強化執法不是獨立執法、僵硬執法、機械執法，環境管理者要有協調能力，在對上協調、對部門協調、對企業協調、對群眾協調中，綜合體現政策水平、法律知識、證據掌握、現實可能、情感考慮，高超的執法藝術才能夠既能執法到位，又能夠使政府滿意、上級滿意、群眾滿意、企業心服口服。豓

3、加強環境行政執法隊伍建設及硬件建設。

加強環境行政執法工作人員的綜合素質，進行政治、法律、業務等多方面的培訓，全面提高執法人員的政治覺悟、法治意識及業務水平，建設一支從上至下的高水平、高素質執法隊伍，從而貫徹執行環境保護任務。此外，要加大硬件設施及資金的投入，達到或基本達到現代先進環保設備的要求。

（三）建立環境執法社會監督機制。

“讓權力在陽光下運行”是環保部門及其他相關部門進行環境執法的一面“透視鏡”，是提高環境執法效率及透明度的重要保障。因此，政府在環境執法中必須接受全社會的廣泛監督，包括政府內部的相互監督。在環境保護行政主管部門內部建立強有力的執法監督約束機制，是確保依法行政的最直接舉措。豔而企業及公眾參與環境監督是根本途徑，應全面保障企業與群眾的知情權、參與權、監督權，建立多元一體的監督機制。這樣才能約束政府的行為，督促政府積極進行環境執法。同時企業與公眾要樹立強烈的社會責任感，積極行駛環境權利、履行環保義務?！?/p>

（作者單位：浙江中辛律師事務所）

注釋：

汪勁，中國環境執法的制約性因素及對策.環境保護管理 .2010（2）

張麗利，淺議我國目前的環境執法現狀及對策.環境科學與技術. 2006（08）

孫佑海，提高環境立法質量對策研究.法制與管理.2004（08）

黃錫生、王 江，中國環境執法的障礙與破解.重慶大學學報（社會科學版）2009（01）

劉璐，我國流域生態補償法律制度探究[碩士學位論文].2011.河南：鄭州大學

王燦發，環境恢復與再生時代需要新型的環境立法.鄭州大學學報（哲學社會科學版）.2002（02）

趙麗君、程侖，當前環境執法中存在的問題及對策研究.環境科學與管理.2005（03）

張梓太，公眾參與與環境保護法.鄭州大學學報（哲學社會科學版）.2002（02）