行政授權(quán)行為可訴性之探討

摘 要 我國現(xiàn)行的司法救濟制度中，否定了行政授權(quán)行為的直接可訴性，這既不適應(yīng)現(xiàn)代公共行政的發(fā)展要求，又不符合《行政訴訟法》保護公民、法人或他組織合法權(quán)益的立法宗旨。我們應(yīng)賦予行政授權(quán)行為的可訴性。

關(guān)鍵詞 行政授權(quán)行為 司法救濟 可訴性

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

有合法的行政授權(quán)行為，必有違法的行政授權(quán)行為，有違法必有救濟。我國現(xiàn)行的司法救濟制度中，實行的是一種附帶審查的間接司法審查方式，否定了行政授權(quán)行為的直接可訴性，這既不適應(yīng)現(xiàn)代公共行政的發(fā)展要求，又不符合《行政訴訟法》保護公民、法人或他組織合法權(quán)益的立法宗旨。實踐中，這種司法救濟方式的缺陷日益凸現(xiàn)。

一、行政授權(quán)行為現(xiàn)行附帶審查模式之利弊

當(dāng)前的這種附帶性司法審查模式有其積極意義的一面，注意到了對違法的行政授權(quán)行為的救濟不同于對一般行政行為的救濟這一特點，認(rèn)識到對違法行政授權(quán)行為的救濟包括對授權(quán)行為本身的救濟和被授權(quán)主體所實施行為的救濟，通過目前這種附帶審查的方式可以一并解決對兩個行為的審查。但是，現(xiàn)行的這種救濟方式注重對授權(quán)行為結(jié)果的救濟而忽視對授權(quán)行為過程的救濟，并不利于人民法院對違法行政授權(quán)行為的監(jiān)督，不利于保護公民、法人或其它組織的合法權(quán)益。尤其是在現(xiàn)代參與行政、服務(wù)行政條件下，隨著社會主體多元化的發(fā)展，行政授權(quán)的形式也會多樣，適格的被授權(quán)組織不再是單一的，行政授權(quán)行為也不再是一個與公民利益無關(guān)的行為。為有效監(jiān)督行政主體的行政授權(quán)行為，充分保護人民合法權(quán)益，行政授權(quán)行為亟待納入行政訴訟的受案范圍。

二、行政授權(quán)行為可訴性之分析

行政授權(quán)行為是否具有可訴性？將其納入行政訴訟的受案范圍的條件是否具備？是否具有充足的理由？我們認(rèn)為，一種行政行為方式是否具有可訴性，能否納入行政訴訟的受案范圍，接受司法審查，關(guān)鍵在于其是否具有一般行政行為可能具有的違法侵權(quán)性特點？是否與《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定相抵觸？是否符合《行政訴訟法》的保障和監(jiān)督行政權(quán)的依法行使，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益等原則？從上述等方面考察，行政授權(quán)行為完全具有可訴性，可直接納入行訴訟的受案范圍。

三、將行政授權(quán)行為納入行政訴訟之理由

第一，行政授權(quán)行為具有一般行政行為可能具有的行政性、違法性、侵權(quán)性、救濟性。豍作為一種行政違法行為，行政授權(quán)違法行為具有一般行政違法行為的特征：其一，行政性，它是行政授權(quán)主體在行政領(lǐng)域違反行政法律規(guī)范關(guān)于授權(quán)規(guī)定的行為；其二，違法性，即違反法律、法規(guī)關(guān)于授權(quán)規(guī)范及其價值的行為；其三，侵權(quán)性，違法的行政授權(quán)既侵犯了公共利益，又侵犯被授權(quán)組織的利益，同時還可能侵犯一般社會公民、法人和其他組織的利益；其四，受制裁性，任何違法者對其違法行為都應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；其五，救濟性，違法行政授權(quán)除應(yīng)受到法律制裁外，還必須給予受侵害的相對方的被授權(quán)組織或利害關(guān)系人以救濟的權(quán)利。

第二，將行政授權(quán)行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，不符合行政訴訟法的“保護公民，法人或其他組織合法權(quán)益”的精神。我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》只是規(guī)定行政授權(quán)的被授權(quán)組織可以作為行政訴訟的被告，而沒有賦予其對授權(quán)行為不服可提起訴訟的權(quán)利，法律、法規(guī)在作出授權(quán)規(guī)定時，一般也無對違法授權(quán)行為進行救濟的相關(guān)規(guī)定。這對于被授權(quán)組織及其他利害關(guān)系人而言是極不公平的。首先，行政授權(quán)不同于行政委托，“行政機關(guān)因此可以通過授權(quán)把當(dāng)被告的風(fēng)險推給被授權(quán)者，”而被授權(quán)者對于這種不合理的授權(quán)卻不能請求司法救濟；其二，當(dāng)法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)授權(quán)時，行政機關(guān)可能基于自身部門利益的考慮而不授權(quán)，對此，法律、法規(guī)設(shè)定的被授權(quán)組織無能為力，這既損害了法律的權(quán)威，也明顯損害了被授權(quán)組織的合法權(quán)益；其三，當(dāng)法律、法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)對被授權(quán)對象有自由選擇的權(quán)利時，對行政機關(guān)所選定的對象不服的其他組織不能以利害關(guān)系人的身份起訴，這既違背了起碼的“有權(quán)利必有救濟”的原則，更是與行政訴訟的保護公民、法人或其他組織的立法宗旨相違背。

第三，將行政授權(quán)行為納入行政訴訟的受案范圍具有可行性。目前，將行政授權(quán)行為排除在行政訴訟的受案范圍之外的理由之一是，認(rèn)為行政授權(quán)行為是內(nèi)部性行為，是一個與公民利益無關(guān)的行為。筆者認(rèn)為，這種觀點已不適應(yīng)現(xiàn)代公共行政的發(fā)展要求。隨著行政體制改革的進行，社會主體多元化的發(fā)展，行政授權(quán)的對象不再是單一的，不僅限于行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)或下屬單位，而是多元的，在這種情形下，還將行政授權(quán)行為作為內(nèi)部行政行為，認(rèn)為是一個與公民利益無關(guān)的行為明顯是不合時宜的。況且，《行政訴訟法》第12條關(guān)于受案范圍的排除性規(guī)定和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條關(guān)于受案范圍的排除規(guī)定中，都沒有將行政授權(quán)行為明確排除在受案范圍之外。《行政訴訟法》第11條也規(guī)定：“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他案件。”

總之，將行政授權(quán)行為納入行政訴訟的受案范圍，確立對行政授權(quán)行為的直接審查方式，是完全可行的，同時也具有重大的現(xiàn)實意義。有利于監(jiān)督行政授權(quán)主體的授權(quán)行為，保障行政權(quán)的合理、合法分配，維護被授權(quán)組織的合法利益，保護該項行政職權(quán)所針對的公民、法人或其他組織及其他利害關(guān)系人的利益。同時，對行政授權(quán)行為進行司法審查，也有利于節(jié)約司法資源。

（作者單位： 如皋市人民法院）

注釋：

參見楊解君著：《行政違法論綱》，東南大學(xué)出版社1999年版，第47頁至50頁。

參考文獻(xiàn)：

[1]葉必豐.《行政法學(xué)》.武漢大學(xué)出版社，2003年，第138頁。

[2]楊解君.《行政法學(xué)》.中國方正出版社，2002年，第148頁。

[3]胡建淼.《行政法學(xué)》.法律出版社，1998年，第243頁。