試論我國公共政策終結的障礙：原因及對策

摘 要 公共政策終結是政策過程的重要環節，然而，由于政策終結總是伴隨著變動和利益的再分配，因此容易遇到各種困難和障礙，在政策終結的過程中，政策終結推動力和政策終結抑制力始終并存，這要求公共政策決策者對雙方力量都有深刻了解。本文以力場理論為依據，試通過分析政策終結推動力和抑制力的對比情況，找出我國公共政策終結存在障礙的原因，并在此基礎上提出可行的解決對策。

關鍵詞 政策終結 障礙 力場理論

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A

一、文獻回顧與理論工具簡介

西方學界對政策終結的研究起步較早，通過多年的觀察和案例剖析，對公共政策終結的研究比較深入。DeLeon在分析了公共政策終結的性質、類型和方式的基礎上，對影響公共政策終結的一些因素作了深入探索，進而結合現實當中的情況，把公共政策終結可能遇到的障礙做了如下總結：心理上的不愿意、組織或制度的持續性、動態的保守主義、反終結聯盟、法律上的障礙、高昂的終結成本。在此基礎上，Kirkpatrick等一批美國學者也從內、外部兩個方面分析了影響政策終結的因素，他們認為組織目標的復雜性、組織的隱匿性、組織具有的影響、組織利益的分配，以及占主導地位的政治意識形態、公共政策終結同盟的大小強弱和決心等，都對政策終結有非常重大的影響。以上一些學者同時也發現在西方發達國家當中，政策終結總是會遇到各種障礙，并非總是一帆風順的。我國學者舒緒緯則認為我國政策終結的障礙主要來自政策、資源和目標團體三個方面，而通過進一步分解，他發現這三個面當中人為因素所占比重最大，并且認為政策終結能否順利主要看是否具有“人和”這個條件。

通過以上文獻回顧我們發現，中外學者對公共政策終結的問題都進行了許多探索，也認為在政策終結過程中存在許多障礙。然而現有的研究很少運用相關的理論工具來分析問題。筆者認為政策終結之所以存在障礙，正是因為在整個政策終結的過程中存在這兩股相互作用的力——推力、拉力。而這兩股力量包含的內容也很復雜，本文試圖從力場理論的角度出發，總結政策終結過程中的影響因素，分析政策終結有始無終的原因，并在此基礎上提出相應的對策建議。

力場理論是理論力學的一個基本理論。從力場理論的角度來看，政策終結意味著維持與變更政策的兩種力量均衡格局發生改變，即主張終結現行政策的力量占優勢時，產生終結政策的強烈需求，并在一定的條件下促成公共政策終結。反之，則維持現狀。公共政策終結的推動力和抑制力共同決定著公共政策終結是否發生，即公共政策終結與否取決于各種力量較量。因此，政策終結倡導者必須全面分析各方力量，創造有利于公共政策終結的環境，努力使得推動力大于抑制力。

二、我國公共政策有始無終的問題

任何政策都有時效性，即政策周期，政策終結是政策過程中的一個重要環節，然而這一環節往往被人們所忽視。公共政策終結就是公共政策決策者通過對政策進行審慎評估后，采取必要措施，以終止那些錯誤的、過時的、多余的或無效的政策的一種行為， 是公共政策有效實施過程中不可或缺的環節。恰當的公共政策終結，是一種慎重而合法、合理的政治行為，在公共政策過程中具有特殊意義。然而，由于公共政策涉及利益面廣，所反映的問題比較復雜等原因，造成政策終結存在諸多障礙，并導致我國政策存在一種有始無終的現象。

公共政策終結涉及諸如入員、機構、制度等一系列因素，因此公共政策的終結必然會存在許多的障礙。我們必須認識到政策的產生和存在是人為的結果，政策終結必定會是人為選擇和博弈的過程。政策有始無終的情況恰恰說明我國政策終結當中的推動力遠遠不足，使得許多不合時宜的政策繼續存在和運行著。不能夠及時終結的政策需要繼續消耗政策資源，提高政策運行成本；其次，如若不能夠及時終結那些因過時的、失效而導致績效低下的舊政策，就無法及時出臺適應新形勢的新政策，不能保持政策的周期性良性循環，公共政策績效也無法提高。

公共政策存在障礙主要表現在政策終結抑制力與政策終結推動力的長期博弈。由于公共政策意味著社會利益的分配，因此公共政策的終結往往會導致一定現狀的改變，使得某些與政策有關的組織和個人的利益受到影響，特別是那些政策受益者、政策制定者和政策執行機構的負責人，更是與之有著切身的厲害關系，因此這些人在政策終結過程中成為了主要的抑制力，他們會想盡辦法制止政策終結。而根據美國政策學家瓊斯提出的政策周期理論，任何政策都應存在一個制定——執行——評估——終結的自然過程，同時他還提出，新的政策往往不會憑空出現，常常是原有政策的延續。因此我們可以知道政策終結是個去糙取精的過程，有利于政策的發展和完善。對于政策終結我們應該給予足夠的重視，同時我們也應該看到政策終結可能帶來的更大益處，這些都是政策終結的主要推動源頭。

而在我國，政策終結抑制力常常成為勝利的一方，造成我國政策終結總是比較保守，當斷不斷，許多已經過時或者是存在問題的政策仍舊沒有及時廢止，政策有始無終的現象比較常見。

三、基于力場理論分析公共政策終結存在障礙的原因

根據力場理論觀點，我國公共政策終結存在障礙的根本原因是政策終結推動力小于抑制力，即推動力與抑制力出現不平衡，并偏向于抑制力。下面將從上述兩個方面來分析公共政策終結存在障礙的原因。

（一）推動力不足。

1、政府內部推動力不足。

（1）政府財政成本壓力。政府終止一項政策需要付出的成本，不僅只有推動終結和尋求支持的費用，還包括政策已經投入的巨大成本。即終止一項政策需要計算付出成本和沉淀成本的總和。每一項政策的運行都涉及不小的一筆政府資金，在政策運行一段時間之后終止一項政策，會讓政府部門認為前期投入無端消失，面對外界質疑時也難以作出回應。尤其在財政有限的情況下，若政府部門終止一項政策的代價過高，會讓政府部門對政策終結產生遲疑，繼而出現政策延續、推遲終結等情況。

（2）政府領導人規避風險。中國傳統的“中庸”思想仍舊深刻的影響著我國的各級領導人，面對風險和挑戰，大部分領導者都傾向于選擇回避。然而任何政策的終結總是意味著一定的變動和風險。一般情況下，如非必要，政府的領導者都更加傾向于維持穩定的現狀，對政策終結的變動和風險持觀望的態度。因此，在這種情況下，領導者缺乏足夠動力推動那些過時的或本身存在缺陷的公共政策順利終結。

2、政府外部推動力不足。

政府信息傳播系統具有相對封閉性，造成政府與社會公眾之間的信息不對稱。公眾缺乏對政策終結信息的了解，加上普通公民自身認知能力的限制，是社會公民難以成為政策終結推動力的根源之一。此外，參與公共政策終結的成本和途徑，限制了社會公眾的參與能力和參與程度，“冷漠”卻是其最優的選擇。因此，政策終結總是比較難以獲得外部推動力量。

（二）抑制力過強。

1、政府組織內部所形成的抑制力。

政策的實施具有相對穩定性，相應的政府實施機構也有穩定性。一項政策的終結往往會導致政府組織機構的變動，當組織感受到終結的威脅時，它會千方百計減輕所面臨的壓力，想方設法延續自己的生命，組織自身的這種特性會成為抑制政策終結的一股力量。另外政府內部的工作人員，不管是政策的制定者還是執行者，他們對政策都傾注了很多的智慧和精力，對工作成果會感到珍惜，政策執行成果能夠給他們帶來權力、尊嚴和利益。對政策的終結就是剝奪他們的既得利益，產生抵觸情緒便是很自然的現象。

2、政府外部抑制力過強。

（1）傳統觀念對政策終結的抑制力。政策終結的困難之一表現在社會上占統治地位的理念或者價值觀念問題上。舊政策存在時間久了容易在社會上形成習以為常的理念，容易使人們產生依賴心理，一旦要終止這些舊有政策時就很容易使人們產生不適的感覺，從而成為政策終結的一股抑制力量。

（2）來自利益受損個人或團體的抑制力。如果某項政策的終結會造成特定群體的利益受損，那么受到損失的個人或群體則會成為政策終結的外部抑制力，他們可以通過各種途徑來表達自己對終結政策的不滿，從而阻礙政策的終結。

四、基于立場理論消除公共政策終結障礙的對策

作為一項困難重重，十分復雜的政策行為，政策終結要求決策者運用聰明才智高超技巧，采取靈活多樣的手段，加以妥善處理。根據力場原理，要順利實現政策終結，必須使推動力大于抑制力，要使推動力大于抑制力，政府有三種可供選擇的方法：一是增加推動力；二是削弱抑制力；三是增加推動力和減少抑制力并舉?？v觀上述三種方法，第三種方法最為有效。因此，為了更好地消除政策終結的障礙，我們需要從以下兩個方面著手，來克服我國政策有始無終的難題。

（一）增加推動力。

1、公開政策評估結果，爭取支持力量。

政策終結支持者的態度和人數的多寡，在很大程度上決定了政策終結的推動力大小。政策終結倡導者必須想盡辦法爭取各種力量的支持，以推動政策終結的實現。政策終結和政策評估都是政策過程的一個環節，通過政策評估就可以確定政策是否需要終結。公開政策評估結果，首先可以爭取到潛在的支持者。公開政策評估結果，甚至可以爭取到由于政策終結利益受損可能不大的個人或團體。公開政策評估結果，揭露某項政策無效，可以讓人們明白為什么政策必須終結，轉變對政策終結的態度，成為政策終結的支持者和推動力。

2、適當運用強制力推行。

任何一項政策的終結，都會存在推動力和抑制力的抗衡，在細節方面雙方很難取得統一意見。當一項政策確實存在問題，不適宜繼續存在下去時，一味的觀望等待容易導致失去政策終結的良機。這時需要政策終結的操作者運用強制力，如下達行政命令，發布行政決定，甚至裁撤有關單位領導人的職務等。這也是政策終結倡導者在增進政策終結推動力時的一個有效辦法。當然這需要政策終結的操作者具有政治魄力，能審時度勢，當機立斷。不過這種方法不能濫用，否則易引起嚴重后果。由于三聚氰胺事件，國家質檢總局認識到“免檢產品”也會存在嚴重質量安全問題，因此在在事件爆發之后不久，對《產品免于質量監督檢查管理辦法》直接予以廢止，進一步嚴格把關食品安全。

（二）削弱抑制力。

1、適當給予利益補償。

政策終結的抑制力過于強大的一個原因可能是缺乏利益補償機制。政策終結會打破原有的利益分配格局，然而新的利益分配格局尚未建立。因政策終結而利益可能受損的個人或團體會意識到威脅而空前團結起來成為政策終結的抑制力。如果能夠對政策終結的受損者進行適度的利益補償則可以減少政策終結的抑制力。利益補償的范圍較廣，有直接的經濟補償，如一次性了斷的經濟補償；還有間接的經濟補償，如組織撤銷后人員的去向。

2、舊政策與新政策并行出臺。

政策終結意味著打破原有的利益分配格局，這樣總有一些人或團體的利益受損，成為政策終結的抑制力。但是如果我們能同時構建新的利益分配格局，出臺新的政策，就能夠大大減少政策終結的阻力。新政策的出臺可以使人們在喪失對舊政策期望的同時獲得一個新希望，如此一來原本的政策終結阻力將在很大程度上得到削弱。如1994年開始的我國稅收改革政策就是利稅分流包干政策的終結與分稅制政策同時出臺，收到了良好的效果。

3、選擇有利的終結時機和焦點。

機遇對成功的政策終結至關重要，選擇恰當的時機是政策終結成功的一個重要因素。有時，政策終結成功與否完全依賴于時間和機遇。這種時機有很多，如因舊政策的執行引發了重大事件，如孫志剛案。在這種時刻，民眾往往會高度一致，支持政府的決策。這種策略的另一種形式是利用輿論的力量轉移公眾焦點。

將公眾注意力的焦點引到另外的事件， 以降低公眾對政策終結的關注度。

4、適當折中妥協。

在實踐過程中，折中妥協不是對原有目標的放棄，而是在一定的壓力之下放棄次要的目標，作為交換更加堅持和強調主要的目標。這種策略是在特殊情景之下為了順利推動政策終結的必要措施，可以在一定程度上削減抑制力。這也是馬克思主義“原則的堅定性和策略的靈活性”這一原理在政策過程中的體現。這種方法運用的前提是：由于條件不夠成熟，政策終結的阻力過于強大，而政府又必須進行政策終結。在這種情況下，政府做出必要讓步以削減過大的抑制力來推動政策終結也不失為一種可行的策略。

五、結語

長期以來存在于我國政策終結當中的各種障礙，導致了我國政策有始無終的現象，阻礙了我國經濟社會的發展。對于以后的政策終結，我們可以從力場理論的角度來分析各方力量的情況，知己知彼，綜合考慮各方的訴求，結合實際需要和評估結果，給予政策終結足夠的重視。對應該終結的各項公共政策，則應當盡力增強政策終結推動力，分化抑制力，當終結即終結。

（作者：廣西大學公共管理學院行政管理2011級碩士研究生，研究方向：公共政策與NGO管理）

參考文獻：

[1]DeLeon P. Public policy termination： an end and a beginning .Policy Analysis[J].1978，4 （3） ：369-392.

[2]Kirkpatrick， S. E， Lester， J. P， Peterson， M. R. The Policy Termination Process： A Conceptual Framework and Application to Revenue Sharing. Policy Studies Review[J].1999（16）.

[3]陳振明.公共政策分析[M].北京： 中國人民大學出版社， 2003

[4]寧騷.公共政策[M].北京：高等教育出版社，2000

[5]托馬斯·戴伊. 理解公共政策[M].彭勃譯.北京：中國人民大學出版社， 2005

[6]舒緒緯.政策終結內涵探析.屏東教育大學學報（教育類） [J] .2011（36）： 371-398

[7]張康之，范紹慶.政策終結：政策過程中的重要環節[J].福建行政學院學報，2009，（2）：5-9.

[8]吳錫泓，金榮枰.政策學的主要理論[M].金東日譯.上海：復旦大學出版社，2005