我國地方政府執行力缺失的成因分析

摘 要 政府執行力是政府把政策目標變成現實的重要載體和保證，同時也是維系政府機構生存和發展的決定性力量。當前，由于各種原因使得地方政府執行力弱化的問題日益嚴重，導致了諸多公共政策的總體效應的減損，削弱了中央政府權威，損害了政府公信力。因此，通過對成因的分析尋求提升地方政府執行力是十分必要的。

關鍵詞 地方政府 執行力 缺失成因

中圖分類號：D625 文獻標識碼：A

政府執行力是政府把政策目標變成現實的重要載體和保證，同時也是維系政府機構生存和發展的決定性力量。近年來，由于地方政府執行力弱化的問題導致了諸多公共政策的總體效應的減損，削弱了中央政府權威，損害了政府公信力。究其成因，主要是由于地方政府地方保護主義嚴重、執行機制不完善、執行主體能力不足、執行方式單調、執行文化缺失等因素所致。

一、地方保護主義嚴重

所謂地方保護主義，是指政權的地方機構及其成員，以違背中央/國家的政策/法規的方式去濫用或消極行使手中權力、以維護或擴大該地方局部利益的傾向。豍土豆理論認為：現在的一些地方政府，看起來是一個地方政府，實際里面是一個一個的“土豆”。每個“土豆”都是一個利益板塊，而每個利益板塊都跟社會的各種利益交織在一起。豎當前我國正處在社會轉型時期，許多地方政府都不同程度地存在著GDP拜物教，政府工作的中心往往主要圍繞地方經濟發展。由于中央政府從宏觀層面、全局角度制定政策，某些政策的實施一定程度上會導致地方經濟發展受到影響，地方政府往往采取部分化解中央政府的相應約束。在這樣的背景下，如果國家立法對地方保護主義缺乏有效的制約，對地方政府的評價制度仍然主要停留在以經濟指標衡量政績的階段，而監督機制又存在漏洞，中央政府的許多惠民政策往往難以得到有效貫徹和執行。以環境治理問題為例，盡管中央政府對于某些高污染行業制定了嚴格的準入和生產標準，但是地方政府擔心如果嚴格實施國家相關標準企業外移不但會引起稅源流失與財政危機，而且會引發一些相當棘手的社會問題，如治安問題、失業、社會救濟等一系列問題。因此，地方政府對一些污染大戶基本上采取了放任政策，致使環境污染問題日益嚴重。地方保護主義的存在嚴重地破壞了我國公共政策的執行，導致政府執行力不足的問題在我國許多地區普遍性地存在。

二、執行主體素質不高

在地方政府執行力構成體系當中，執行主體的素質高低，往往直接影響到地方政府執行力其它構成要素的高效運作。可以說，執行主體是地方政府執行力體系中最活躍的因素。實踐中政府執行所存在的諸多問題一定程度上都與當前我國地方政府行政人員素質不高相關。實踐中，往往會出現這樣的情況，一些基層公務人員由于素質不高，缺乏必要的認知能力、知識能力、黨性修養、領悟能力、執行能力，導致對于某些政策的精神實質不能正確理解、把握，在政策執行過程中對上級政策無意中歪曲理解，斷章取義、教條執行、低效執行，嚴重影響了政策的有效實施，損害了目標對象的利益，損害了地方政府的權威性和公信力。

三、執行方式的單調機械

執行過程需要運用一定的手段、工具、方式，如果從價值層面上來區分執行的手段，那么可以分為行政手段、經濟手段、法律手段、思想教育手段、市場手段、社會手段。如果從技術層面來區分可以把執行手段區分為紙質手段和電子手段等。地方政府的實際執行過程中，所選用的執行手段應當在整體上與執行需要相匹配，但是有時在實際運用中容易出現類型偏差和技術落后，這就在一定程度上弱化了政府的執行力。類型偏差是指類型選擇的偏差性。不同歷史時期、不同政治經濟條件會催生不同類型的執行手段，這些執行手段也只在特定條件下才能發揮作用。地方政府在實際的政策執行中，容易困于計劃經濟余留的思維慣性、所以更傾向于選擇帶有壓力性、強制性的自上而下的垂直政治執行手段，實際上，法律、經濟、思想、市場、社會等較為柔和的執行手段更能順應時代潮流、減少執行抵制、為良好的執行提供方便。這些柔性執行手段雖然能推進政策有效執行，但是卻較少使用，不被重視。實際上，由于政策執行的官僚作風嚴重，導致政府的執行力弱化。技術落后指的是技術選擇的落后性。技術選擇上由于客觀條件限制，偏向于采取郵件溝通，紙質文件，人力傳輸等等，而較少應用高速有效的電子政務，這就導致了執行成本高而效率低，從而弱化了地方地方政府的執行力。

四、監督考核機制不健全

執行主體可因監督考核機制的不健全而失去自我修正的機會，這也是導致地方政府執行力低下的主要原因。現行的執行監督機制種類繁多，分為黨內監督、權力機關監督、司法監督、復議監督及行政審計監督和行政監察監督等，這些監督的性質決定了它們大多是事后監督，所以對執行主體的監控最多不過是亡羊補牢，而在執行過程中對真正浮出的問題就無法做出及時反映，更難得到有效的反饋。因此，我國地方政府政策執行常有多布置、少落實的現象。歸結其主要原因：首先是行政監督不到位。我國的行政監控體制問題很多，較為突出的是上級監督信息失靈、同級監督缺乏制約、下級監督軟弱等問題。日常監督和專項監督也較難達到有機的結合，這就使監督環節產生了空檔，導致了監督的不到位，從而就使行政機關不能有效地防止其執行人員的不適當行為。其次，司法監督受干擾。行政案件越來越表現出受理難、審判難、執行難的現象，又難以避免非法干預的不良影響。有些行政機關為了維護本部門形象，傾向于強調審判機關對本地本部門的行政執法的支持。而行政領導為了不影響政績，采取各種手段強干預，種種此類都影響了司法監督的有效性。最后就是社會監督的缺失。社會監督對基層執法工作的重要作用不言而喻，但由于溝通渠道不暢、相關部門不愿受理等直接影響了社會監督的積極性，使社會監督缺乏實質效度。

五、缺失有效的責任追究制度

地方政府領導不精于工作，反而大搞形式主義，看重政績工程，對上級陽奉陰違，帶來惡劣影響，不僅沒有被追究責任，反而被提拔和重用。有的地方政府領導在執行過程中濫用權力，甚至造成了較大的執行失誤，使地方經濟蒙受了較大的損失，不僅沒有被追究，反而被調往其他地方政府發展，換個地方繼續做官。這樣就助長了執行過程中的不良風氣和現象。法國著名政治思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”豏缺乏責任追究制度和制約，導致一些行政執行人員在執行活動中胡作非為，大為損害了執行效果和政府形象。

六、缺乏行政文化的隱性推動

“行政文化”的定義是在社會文化的基礎上，通過行政機關及其行政工作人員的各種行政活動所形成的一種精神文化形態，是政府部門及其行政人員應共同具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關系等各種生活準則和行為規范的總稱，是關于一切公共行政活動的行政意識觀、行政價值觀和行政心理傾向等的總和。行政文化對一個行政組織的影響作用是不可小窺的。行政文化直接或間接地制約著行政組織的結構、內部運作、決策程序以及行政人員的態度、行為、作風等。并且直接影響作為構成執行力最重要的因素的執行主體。行政文化通過改變執行主體行為來提高政府執行力，在執行過程中的力度、效度、剛度等都可以因行政文化改變。政府部門和執行主體應當有一個共同的以保證政府執行力為目標的文化價值取向，否則就會容易產生執行力的缺失現象。沒有一個保證執行力的行政文化的話，行政主體就容易缺乏主動強化政府執行力的意識。形成主動強化政府執行力意識是十分重要的，擁有此種意識的行政主體會不畏艱難，就算面對的是資源稀缺或執行環境惡劣的條件，執行主體也會發揮主觀能動性，思考各種有效方法，積極解決困難，促進行政目標的執行，最終實現行政目標。這也反映了行政文化對政府執行力的隱性推動。

（作者：白城師范學院，現職稱：副教授，學歷：本科，研究方向：經濟管理）

注釋：

蘭乾威.公共行政學[M].上海：復旦大學出版社，2000年版.第75頁.

陳尤文、黃學賢、趙志敏.中國行政文化[M].北京：國際文化出版公司，2004年版.第45頁.

[法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1982年版.第42頁.