論公共物品市場化供給

摘 要 公共物品市場化供給已經成為現(xiàn)代政府的必然選擇，市場化供給的高效率、高質量極大程度地彌補了公共物品供給中的政府失靈，減少了經濟人作用下的資源浪費和公共物品質量低下。本文通過公共物品市場化供給的理論、實證分析，進而給農村公路這一公共物品的市場化供給提出了若干政策建議。

關鍵詞 公共物品 市場化供給 農村公路

中圖分類號：C915 文獻標識碼：A

一、案例背景

為了準確把握農村公路工作現(xiàn)狀，陜西省交通運輸廳公路處、陜西省公路局組成調研組，從2012年2月份開始，深入到10個市、33個縣、54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全面了解了農村公路的現(xiàn)狀。 據(jù)了解，“十一五”期，陜西省實施了農村公路通暢工程。從2006年到2011年，全省新建改建縣鄉(xiāng)油路2.8萬公里，累計達到4.5萬公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油率99.94%，比全國97.17%高2.77個百分點，比西部地區(qū)80.3%高19.64個百分點；新建改建通村水泥路7.8萬公里，建制村通暢率87.3%，比全國83.89%高3.41個百分點，比西部地區(qū)50.38%高36.92個百分點。總體看陜西省農村公路建設已經進入了全國先進行列，但是，我們也要看到，農村公路通暢工程在全國主要在西部地區(qū)超前實施，是在國家低標準補助或沒有補助情況下的大建設?！笆晃濉逼陂g，西部地區(qū)主要實施通達工程，陜西省實施了通暢工程，當時交通運輸部對西部地區(qū)通村水泥路沒有補助，陜西省通過貸款給予建設補助，由于一些地方配套資金不足，高速度建設中的不少項目存在質量缺陷和養(yǎng)護不到位的突出矛盾和問題。

二、公共物品市場化供給的理論分析

（一）傳統(tǒng)認為公共物品應由政府提供。

政府機制和市場機制是滿足人們物品消費最主要的兩種方式，傳統(tǒng)觀點認為公共物品的供給只能由政府來提供。首先，在公共物品供給中存在著市場失靈。從斯密、穆勒到庇古、薩繆爾森都認為公共產品無法通過市場體系來提供。因為公共物品的非排他性、非競爭性、消費中的不可分割性，決定了公共物品的消費無法避免經濟學所說的搭便車現(xiàn)象，從而使現(xiàn)實中的生產者無法通過市場將其外溢的收益內部化，最終導致市場機制對共物品的無效配置。其次，政府在公共物品供給上具有天然的優(yōu)勢。政府作為一個國家最大的組織，可以憑借其政治權力，通過強制性的稅收來解決非排他性和非競爭性的問題，克服公共物品消費中的搭便車現(xiàn)象。

（二）公共物品提供中的政府失靈。

一直以來，無論是西方國家還是社會主義國家，都把政府作為公共物品的必然提供者。但是，隨著社會的進步和發(fā)展，政府過度干預社會經濟，以及由政府壟斷公共物品的弊端越來越明顯。具體表現(xiàn)在政府的財政能力有限，不能滿足公眾日益增長的公共物品需要，公共物品在總體上供給不足；公共物品的種類和數(shù)量無法滿足公眾對公共物品的多元化需求，政府提供的公共物品與公眾的需要不匹配；政府壟斷公共物品供給，出現(xiàn)尋租設租等腐敗現(xiàn)象，加大了公共物品的成本，造成資源的浪費和公共物品質量下降。豍

（三）公共物品生產者多元化。

現(xiàn)代經濟學研究表明，提供公共物品是政府的核心職責之一，但是政府提供不等于政府應當提供所有的公共物品，政府提供也不等于政府直接生產，公共物品的生產者可以實現(xiàn)多元化。在一定條件的保證下，市場也可以有效地提供部分公共物品，并且比政府直接提供有更高的效率優(yōu)勢。

三、公共物品市場化供給的實證分析——以陜西省農村公路通暢工程為例

（一）農村公路的屬性界定。

農村公路主要服務于農村廣大人民群眾，是地方農業(yè)和農村經濟賴以發(fā)展的重要基礎設施，是一種農村公共物品。公共產品屬性使得傳統(tǒng)上認為農村公路的通行服務只能由政府提供，即農村公路建設、管理、養(yǎng)護資金必須由各級政府財政投資。

（二）農村公路現(xiàn)狀的經濟學分析。

1、農村公路供給中的政府失靈。

對于農村公路而言，政府在直接提供通行服務中存在失靈的現(xiàn)象。首先，政府交通主管部門負責農村公路修建及養(yǎng)護，其人員一般由政府逐級任命，不具有任何竟爭性，必然無法高效的工作；其次，由于缺乏必要的競爭機制和激勵機制，交通主管部門在進行農村公路修建養(yǎng)護過程中不計成本，導致資源浪費且質量低下。

2、陜西省農村公路存在的問題。

從陜西省農村公路現(xiàn)狀調研可以看出：農村公路的快速發(fā)展，很大程度上依賴于政府的投資拉動。投資主體的極端單一，使得工程建設對某個經濟人依賴性過強。這種政府機制供給已經造成了諸多問題：

一是縣鄉(xiāng)油路標準低，通行能力差。全省縣鄉(xiāng)公路達不到四級公路標準的1428條17302公里，占縣鄉(xiāng)公路總里程的38.4%，其中多數(shù)寬度不達標，有些甚至仍是土路。二是排水設施和防護工程不配套，抗御自然災害能力差。陜南、陜北2010年、2011年的水毀公路中，沿溝、沿河的路段遇到五十年或百年不遇的洪水沖毀的3000多公里，8000多公里不沿溝也不沿河，主要因排水不暢，缺少防護工程而造成路基下陷，干砌外擋墻路段的路基大部分垮塌。三是建設計劃與移民搬遷規(guī)劃脫節(jié)，一些村子修通水泥路后人搬走。據(jù)不完全統(tǒng)計，260個村水泥路建成一、兩年后就搬遷，有的搬到了通路的大村，有的搬到了新規(guī)劃的村，又要新修通村水泥路。

3、農村公路供給效率低下的原因分析。

現(xiàn)今農村公路存在的諸多問題，必然會使得公眾對政府提供公共物品的公信力有所降低，而造成供給效率低下的原因是多方面的。

首先，農村公路由政府單獨供給，由于缺乏競爭必然會造成技術革新緩慢。大部分交通主管部門都本著拿財政的錢做事，不求效率，鋪張浪費，在新技術的引用研發(fā)上從不做文章。其次，以政府為單一主體的工程建設多數(shù)存在著資金不足的情況。農村公路融資方式僅限于財政撥款、銀行貸款等，其他一些市場經濟體制下的融資方式都被排除在外。最后，此類公共物品面向市場的開放力度不夠。在我國，像郵政、電信、電力、城市公共交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等基本上仍由政府控制下的國有企事業(yè)單位壟斷經營，政府在這些領域實行市場化改革過于謹慎。由于這些國有企事業(yè)單位附屬于政府，在生產中多以純行政方式運作，缺乏市場競爭和壓力，使得公共服務的數(shù)量和質量維持在較低的水準，并且促進了設租尋租等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

四、農村公路市場化供給的政策建議

面對公眾對公共物品不斷增長的需求，如何更加有效的提供公共物品便成為政府追求的目標。政府應當提供農村公路，但是政府在提供農村公路基礎設施的時候存在政府失靈，導致農村公路無效率，所以必須進行改革。根據(jù)規(guī)制理論，在政府失靈的領域可以考慮引入市場機制。因此，農村公路應進行市場化改革，通過市場機制來提高效率和質量。

（一）進行農村公路建設養(yǎng)護體制改革。

農村公路建設養(yǎng)護體制改革，即逐漸將市場競爭機制和現(xiàn)代企業(yè)制度引入公路生產養(yǎng)護中，有效地激發(fā)職工的創(chuàng)造性，生產潛力得到充分發(fā)掘。具體來說：致力于利用經濟規(guī)律實現(xiàn)管養(yǎng)分離、政企分開，盡量減少對生產養(yǎng)護的行政干預。構造獨立主體參與競爭如組建養(yǎng)護生產公司，實行企業(yè)化管理。融入市場經濟，積極營造競爭環(huán)境，培育公平、公正、健康的公路市場。

（二）引進先進農村公路市場化的實施手段。

市場化改革促進了公共物品領域的技術創(chuàng)新，出現(xiàn)了如合同承包、授予經營權、BOT（建設一經營一轉讓）、BOOT（建設一擁有一經營一轉讓）、BOO方式（建設一擁有一經營）等新的融資方式和經營管理方式，大大提高了公共物品供給效率。總體來看，農村公路建設可以借鑒其他城市成功的市場化實施手段，組建專業(yè)化企業(yè)、實施招投標制度、實施合同化管理等等。例如，浙江省進行的公路養(yǎng)護體制改革，以公路站、拌合中心等實體為依托，組建公路養(yǎng)護公司；同時，附屬于公路管理機構的工程公司、生產廠站和服務性機構實行轉制，成為自主經營、獨立核算的企業(yè)法人；公路養(yǎng)護公司通過招投標獲得養(yǎng)護工程，公路管理部門通過合同管理計量支付養(yǎng)護資金，基本實現(xiàn)了公路管理與養(yǎng)護生產分開，事業(yè)與企業(yè)分開。豎

（三）調動社會各方面的力量加快建設進程。

建設公路需要投入巨額資金，而資金缺口歷來是制約各地發(fā)展公路的最大難題。去年以來，國家清理政府融資平臺，停止了省廳貸款，農村公路建設規(guī)模受到影響。在省廳不能貸款的情況下，要使農村公路建設保持一定的發(fā)展速度和規(guī)模，必須要使農村公路市場化，廣開籌資渠道，動員社會各方面力量，實現(xiàn)投資主體多元化，解決建設的資金壓力。同時，可以借助投資主體多元化建立規(guī)范的項目投資決策體系和公司治理結構，完善責任機制、監(jiān)督約束機制和競爭機制。

五、總結

新公共管理給西方國家的公共物品供給帶來了巨大的變化。私有化、承包制、特許經營、收費制等一系列市場化措施，打破了政府在公共物品供給上的壟斷，形成了公共物品供給中多元競爭的局面。正如薩瓦斯指出的那樣，“問題的實質不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。在提供低成本、高質量的物品和服務方面，競爭往往優(yōu)于壟斷。只要促進競爭的程序有效，公眾就能從競爭中受益”?？梢哉f，市場化模式有效地完善和彌補了政府壟斷公共物品供給所造成的缺陷，擴大了政府供給公共物品的財源和技術力量，降低了成本，提高了公共服務的供給能力、效率和質量。

（作者：西北大學公共管理學院，碩士（學歷），研究方向：行政管理）

注釋：

卜曉軍（2004）.公共物品市場化供給研究[D].西北大學碩士學位論文.P32-33.

盧藝琪（2009）.農村公路養(yǎng)護體制及運行機制改革研究[D].長安大學碩士學位論文.P28-32.

參考文獻：

[1]黃恒學（2002）.公共經濟學[M].北京：北京大學出版社.

[2]雷曉康（2003）.公共物品提供模式的理論分析[D].西北大學博士學位論文.

[3]穆偉.馬永紅（2010）.農村公路管理養(yǎng)護體制改革及市場化措施[J].黑龍江科技信息.