從“營改增”看我國財政體制改革必要性

摘要：本文首先分析了“營改增”在試點地區出現的一些問題，由此引出了推進我國財政體制改革的重要性。然后用一個中央政府與地方政府之間的博弈模型分析說明了增值稅分享比例調整的必要性以及應如何調整。最后為保證地方政府財政收入的穩定提出了兩點建議，應該在全國范圍開征房產稅，擴大資源稅試點。

關鍵字：增值稅分享比例；房產稅；資源稅

一、引言

營業稅改增值稅（ 簡稱“營改增”） 是當前實施的結構性減稅政策的主要內容之一，它對大力發展現代服務業，推進經濟結構調整和提高國家綜合實力具有重要意義。營業稅和增值稅是我國現行稅制結構中最為重要的兩個流轉稅稅種，幾乎涵蓋所有行業。2011年增值稅收入占地方政府財政收入11.4%，營業稅占地方政府財政收入25.7%。根據我國現行稅收體制，增值稅收入由中央地方共享，分配比例為75%：25%，進口增值稅屬于中央；除鐵道部、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業稅收入劃歸中央外，其他營業稅均屬地方財政收入。營業稅改增值稅后，作為地方主要稅種的營業稅將逐步被增值稅取代，再加上當前我國地方稅收體系尚不完善，如果仍保持現有的財政體制，不改變現有的分享比例，無疑會導致地方財政收入大幅減少，影響地方政府改革的積極性。

由此引出影響改革成敗的一個關鍵問題，即如何彌補地方財政收入損失，為地方政府建立一個長期穩定的財政保障機制。這同時也決定了增值稅“擴圍”改革能否得到其他地區地方政府的支持。為了保證試點期間試點地區地方政府財政收入的穩定，我國財政部和國家稅務總局規定，在試點期間，營業稅改征增值稅后的收入仍歸屬試點地區。但是在長期，本文認為應該深入推進分稅制改革，重構地方政府稅系。

二、文獻綜述

2012 年1 月1 日起，上海率先在交通運輸業和部分現代服務業開展“營改增”改革試點，在試點過程中出現了部分企業稅負不減反增的現象，潘文軒（2013）指出適用增值稅稅率過高、企業中間投入比率偏低、固定資產更新周期較長、改革試點范圍有限、獲得增值稅發票困難是造成該現象的主要原因。應對部分試點企業稅負增加問題，他認為當務之急是實施過渡性的財政補貼政策與解決增值稅發票獲取上的技術難題；而從長期看，適時擴大“營改增”范圍、調整增值稅稅率水平與結構是關鍵。孫衛（2012）從為企業削減稅收負擔的角度，著重分析了“營改增”對企業稅負、財務指標方面的影響。通過理論分析，他發現“營改增”可以降低小規模納稅人的稅負；對一般納稅人而言，服務型企業因沒有進項稅額導致稅負明顯增加，制造型企業和混合型企業原本就有進項稅額，實施“營改增”后企業稅負大大降低。

朱青（2012）通過比較國際經驗分析了結構性減稅的必要性。他認為結構性減稅是指在不減少稅收總規模的前提下有選擇地對一些特定納稅人或特定稅收項目進行減稅，而不是消減稅收總規模或降低宏觀稅負。他肯定了當前試行的“營改增”對消除雙重征稅以及降低服務業的稅負的積極作用，并指出應當盡快將其推廣到全國，而且要全面鋪開，讓所有勞務都納入到增值稅的課稅范圍。關于我國財政體制改革方面的問題，譚崇鈞、楊默如從理論、國際比較以及我國產業結構調整需求等角度分析了我國增值稅制現存的問題，并結合“營改增”試點現狀提出了促進我國財政體制改革的思路。他們認為除了應盡快普及“營改增”試點至全國之外，還提出增值稅稅率的檔次不應過多，應適當考慮縮小一般納稅人與小規模納稅人實際稅負率的差異等。談到稅制改革，潘文軒認為要牢牢把握住“營改增”對稅制優化和產業轉型帶來的歷史性機遇，并著力解決好防止試點企業稅負增加、調整增值稅中央和地方分配比例、協調與重塑國地稅關系這三大難點問題。他建議重新調整增值稅的中央和地方分成比例，新的增值稅的中央和地方分成比例應大致等于（增值稅×75%）：（增值稅×25%+營業稅）——即改革前中央與地方就增值稅和營業稅而言的收入比。本文旨在前人研究的基礎上，通過一個完美信息博弈模型，重點分析中央政府與地方政府關于增值稅分享比例調整的必要性以及應該如何調整。

三、增值稅分享比例調整的必要性

假設該博弈為完美信息博弈，即指一個參與人對其他參與人（包括虛擬參與人“自然”）的行動選擇有準確的了解，即每一個信息集只包括一個值，且沒有任何兩個參與人同時行動，并且所有后行動者能確切知道前行動者選擇了什么行動。該博弈中有兩個參與人，中央政府（C）和地方政府（L），且所有參與人都是理性的。中央政府先行動，選擇調整或不調整增值稅分享比例，地方政府后行動，選擇支持或反對“營改增”政策。

先考慮短期情況。設“營改增”之前的增值稅總額為T0，地方政府的營業稅收入為t，“營改增”之后的增值稅總額為T1，則當中央政府不調整增值稅分享比例時，如果地方政府支持“營改增”政策，則中央政府的支付為0.75*T1，地方政府的支付為0.25*T1。而如果地方政府反對“營改增”政策，即繼續執行改征前的政策，則中央政府的支付為0.75*T0，地方政府的支付為0.25*T0+t。實施“營改增”政策的初衷是為了降低企業稅負，因此，“營改增”之后企業的增值稅總額應小于改革前的增值稅總額與地方政府營業稅收入之和，即T1 < T0+t。顯然0.25*T1<0.25*T0+t，因此，當中央政府不調整增值稅分享比例，實施“營改增”時，地方政府會因財政收入減少而反對這一政策。當前試點地區的情況就是這一博弈過程，為解決這一難題，我國財政部和國家稅務總局規定，在試點期間，營業稅改征增值稅后的收入仍歸屬試點地區。盡管如此，地方政府的財政收入還是減少了。

當中央政府調整增值稅分享比例時，要想讓地方政府積極實行“營改增”，必須設定一個新的分享比例λ：1-λ，使得（1-λ）*T1>0.25*T0+t，但是由于短期內T1與T0的差異并不大，調整增值稅分享比例通常會使中央政府的稅收收入減少（λ<0.75，λ*T1<0.75*T0），故中央政府沒有動力推動稅制改革。因此，中央政府與地方政府短期博弈的均衡就是（不調整增值稅分享比例，反對“營改增”政策）。如此看來，試點地區的“營改增”政策似乎很難向全國推廣。其實不然，因為在長期，中央政府和地方政府的稅收收入都會增加。

下面分析長期博弈。在長期，由于“營改增”政策在很大程度上促進了我國經濟尤其是服務業的發展，企業產出增加，產出的增長自然會帶來政府稅收收入的增加。因此，在長期，T1 的增加會使

（1-λ）*T1>0.25*T0+t

λ*T1>0.75*T0

同時成立。于是中央政府和地方政府長期的博弈均衡是（調整增值稅分享比例，支持“營改增”政策）。

既然調整增值稅分享比例是大勢所趨，那么應該如何調整呢？本文的觀點和潘文軒的觀點一致，認為新的增值稅的中央和地方分成比例應大致等于改革前中央與地方就增值稅和營業稅而言的收入比，分成比例為，增值稅×75%：（增值稅×25%+營業稅）。結合表1，表2中央增值稅與地方政府增值稅、營業稅之和的比例在2009年明顯下降是因為營業稅占地方政府財政收入的比例增幅很大，之后兩年增值稅分享比例略有下降。本文認為營業稅改為增值稅之后合理的分享比例大致為46：54。考慮到表1中該分享比例有下降趨勢，要維持地方政府財政收入的穩定不僅需要調整增值稅分享比例，還需要重構地方稅體系。

表1 2008-2011年中央政府與地方政府稅收比例

注：根據2009-2012年中國統計年鑒數據整理所得

表2 2008-2011年營業稅占地方政府財政收入比例

注：根據2009-2012年中國統計年鑒數據整理所得

四、如何確保地方政府的財政收入穩定

除了調整中央地方增值稅分享比例之外，我國財政體制改革還面臨一個重要問題，即地方稅體系不完善。針對這一問題，本文認為應該加快重構地方稅體系的步伐，通過開征房產稅、完善資源稅改革，確定地方稅的新的主體稅種，為地方提供穩定的收入來源。

（一）房產稅

從全球來看，實行中央與地方分稅制的國家，房產稅基本劃歸地方享有，并構成地方政府的主要稅種。在發達國家，房產稅是各個地方政府財政資金的支柱性來源，一般占地方財政收入的10%左右， 這樣做一方面有利于為地方財政提供持續的收入，激發地方政府的征收房地產稅的積極性；另一方面，有利于擴大地方基礎設施與公用事業的投資規模從而形成稅收良性循環。例如，美國、英國加拿大的房產稅占全部稅收收入在9%-10%。2011年，我國房產稅占地方政府財政收入2.1%，與其他國家相差甚遠，因此應該通過征收房產稅來提高地方政府財政收入。根據國際經驗比較和我國具體國情，提高房產稅在地方財政收入中所占比例將成為我國房產稅制度的改革的關鍵，房產稅有望成為地方政府的主要稅種之一。

（二）資源稅

2010年5月17日至19日，中共中央、國務院在北京召開新疆工作座談會，會議決定，在新疆率先進行資源稅費改革，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為從價計征。2010年12月份，國務院又決定將此項改革試點擴大到西部12省（區市），并且在資源種類上增加了煤炭。新疆資源稅改革試點的啟動并擴大到西部各省，標志著我國資源稅改革取得重大進展。資源稅屬于地方收入。在資源價格普遍上漲的背景下推進資源稅改革，稅收將與資源價格變化掛鉤，無疑將增加地方政府財政收入。這既是對新疆的特殊支持，也是促進全國資源稅改革從醞釀走向實施的一個突破口。

將從量稅改為從價稅除了可以減少資源過度開采之外，最重要的成果是實現了財富從中央向地方轉移。自2010年6月1日至2011年4月，實施10個月以來新疆增加稅收31.86億元，其中，2010年7月至12月，新疆油氣資源稅累計收入同比增452.04%；2011年1月至4月，此項累計收入同比增575.52%。可以看到，資源稅由從量稅改為從價稅，可以增大資源稅在地方稅收的比重從而增加地方政府的財政收入。另一方面，由于從價稅會增大企業成本，因此在這一領域有壟斷優勢的很多國有企業的收入將大幅減少，這也會削減中央收入。

五、結論

借鑒“營改增”試點地區的經驗，本文認為應該及時推進我國財政體制改革，在未來的改革中應適時調整增值稅分享比例。當前，除了試點地區的過渡性政策之外，可以通過稅收返還和轉移支付的方式彌補地方政府的稅收損失。但從長期來看，要保證地方政府財政收入的穩定，還應該完善地方稅收體系，在全國范圍內開征房產稅，并擴大資源稅試點。

參考文獻：

[1]潘文軒.企業“營改增”稅負不減反增現象分析[J].商業研究，2013，（1）：145-150

[2]孫衛. 淺談“營改增”稅改對企業稅負及企業財務指標的影響[J].財會研究，2012，（18）：17-18

[3]朱青.對我國結構性減稅問題的思考[J].經濟理論與經濟管理，2012，（11）：5-10

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