完善我國新時期結構性減稅政策的建議

摘要：2013年3月5日溫家寶總理在作《政府報告》中指出：結合稅制改革完善結構減稅政策，2013年新政府把國家GDP增長定為7.5%，在保持GDP穩定增長的情況下，保持結構減稅的可持續性，保證GDP的增長傳遞正能量。同時，我國新一輪的組合式結構性減稅措施即將陸續出臺，就是說我國的結構性減稅進入一個全新時期。本文通過對我國結構性減稅含義及我國實行結構性減稅的必要性和重要性的認識，扼要總結了近幾年我國結構性減稅的總體概況，并闡述了我國結構性減稅遇到的阻力，最后對如何完善我國結構性減稅提出幾點政策性建議。

關鍵詞：新時期；結構性減稅；財稅改革

一、結構性減稅的含義

所謂結構性減稅，就是一種“有增有減、有保有壓、結構性調整”的稅制改革方案，它是政府部門為了實現特定的調控目標，基于一定時期內經濟社會發展的預期，而采取的階段性稅收政策調整或長期性稅收制度安排。

二、我國結構性減稅的必要性和重要性

（一）必要性

1.國際經濟環境嚴峻。我國雖不斷強調內需拉動型的經濟增長方式，但長期形成的高對外依存度局面一時難以轉變。因此，出口形勢對我國經濟增長影響明顯。2012年，我國面臨的外部經濟環境異常嚴峻。美國等發達國家消費信心不足，歐洲債務危機、中東社會動蕩等因素都勢必會導致中國出口增長乏力。美國經濟復蘇存在很大不確定性，同時歐債主權債務危機卻越陷越深，看不到解決的盡頭，由此導致的外部需求疲軟將負面影響我國出口。另外，發達國家的低利率政策和經濟復蘇刺激計劃也可能會給發展中國家帶來通脹壓力。

2.國內經濟結構性調整的需要。外需乏力，我國只能寄希望于擴大內需。最近幾年對外依存度高的外向型經濟越來越不適應中國經濟的發展，我國急需轉變經濟增長方式，向內需拉動型經濟增長轉變。但轉變過程中存在很多現實問題，其中最為關鍵的是適應內需快速增長的制度性基礎沒有建立。例如：社會保障體系不完善，收入差距不斷拉大，地區發展不平衡，房價過高，工薪階層收入過低等一系列問題。此外，我國還面臨勞動力成本上升、資源緊缺、虛擬經濟存在泡沫化風險、社會體系不穩定等現實問題。

（二）重要性

1.結構性減稅促進經濟穩定發展。結構性減稅鼓勵科技進步和創新。根據經濟增長理論，不斷的科技進步和創新是經濟穩定增長的直接動力。通過科技進步和創新，發展科技力量，提高生產力，可以促進經濟總量和經濟效益不斷提升。因此，保持一國的科技進步和創新能力是保障一國經濟發展水平的根本。然而，從理論角度來看，科技創新產品具有混合公共物品的特征，具有很大的正外部性，會出現“市場失靈”問題，社會科技創新動力不足，這就需要政府介入，運用財政支出或稅收優惠予以支持。對科技創新活動給予稅收優惠，即對其減稅，可以刺激私人部門對科技自主創新的投資，降低私人部門技術研發的成本，從而減少科技創新的風險，提高科技創新的預期收益。例如，2009年增值稅“轉型”，允許抵扣固定資產進項稅額。作為我國第一大稅種，增值稅“轉型”為企業帶來巨大的減稅空間，消除了重復征稅，減輕了企業設備投資的稅收負擔，促進了企業固定資產投資和產品更新換代。因此，從長遠來看，我國應該建立完善的技術研發、技術轉讓、技術成果轉化和技術人才引進等全方位的稅收支持體系，通過加速折舊、稅前扣除等多項減稅措施，鼓勵企業加大技術投資力度，保障國家經濟依托科技進步而長期穩定發展。

2.結構性減稅改善民生。結構性減稅增強居民消費能力。結構性減稅影響居民消費能力主要通過兩個方面：一是對消費者減稅，主要是通過個人所得稅減免，直接增加居民的可支配收入，從而增強居民消費能力。2011年個人所得稅免征額上調至3500元，稅率也相應作出調整。據統計，2011年9月-12月新個人所得稅法實施4個月，增加居民可支配收入600多億元。二是對商品減稅，主要是通過降低商品勞務類稅收，降低單位商品的成本。企業盈利空間擴大后，其中一部分會轉化為價格優勢，進而降低商品銷售價格。在個人收入不變的情況下，消費者會增加該種商品的購買數量。

3.結構性減稅促進環境保護。目前，我國環境污染非常嚴重，環境保護形勢嚴峻。通過結構性減稅，對利于環境保護的行為減稅，對環境污染行為增稅，構建綠色稅制，可以促進節能減排，助推環境保護。例如，2012年1月1日起實施的車船稅法，將乘用車原來按輛課稅改為按排氣量大小劃分不同稅額區間課稅。從目前各地發布的稅額標準來看，排氣量在1.0升以下的乘用車，稅額標準全國平均下降了29.76%，全年可減輕該類乘用車車主的負擔超過8億元。排氣量在1.0升以上至1.6升的乘用車，稅額標準全國平均下降了16.89%，全年可減輕該類乘用車車主的負擔近20億元。排氣量在1.6升以上至2.0升的乘用車，全國平均稅額標準基本保持了原稅負水平。這種稅制設置方式和減稅力度有利于扶植小型車發展，鼓勵節能環保產業的發展，體現了國家促進節能減排和保護環境的政策導向。此外，結構性減稅對應的是結構性增稅，而增稅的聚焦點就是環境類稅收。我國已于2011年11月1日實施修改后的資源稅暫行條例，改變了原油、天然氣的計稅方法，從而增加了地方稅收，有利于增強地方改善民生和治理環境的能力。

三、我國結構性減稅政策執行中存在的阻力

（一）“經濟人”假設前提下，政府減稅動力不強

公共選擇學派的政府“經濟人”假設認為政府官員也是以追求私人利益最大化為目標。無論是經濟改革還是政治改革，政府自身的改革都是核心的問題。這個改革的難度是最大的，其根本原因就在于政府自身的改革將會觸動政府和官員的根本利益和權力。

市場的收入分配是根據生產要素的投入量及其邊際生產力來進行的，而政府獲得收入是憑借行政的強權。因此，通過立法，政府利用稅收這一社會財富再分配手段完成財富從民眾向政府的轉移。市場經濟條件下，政府的根本職責是提供公共產品，但是如果沒有嚴格的財政收支預算審批制度和財政支出監督措施，在公共產品提供過程中，很可能政府通過加大收入，減少支出的方式把財富轉移到自身官僚體系中，即除去生產公民必要的公共產品的支出以外，剩余的稅收收入便通過各種形式轉化為官僚收入。

因此，在監管制度建設不完善的情況下，根據政府“經濟人”假設前提，結構性減稅的阻力之大超乎想象，政府自身減稅的動力不強。

（二）權貴資本主義下的制度僵滯，既得利益集團在減稅與增稅之間博弈

當改革開放來到第三十幾個年頭，權貴資本主義（吳敬璉，1999）特征呈現出越來越膨脹的勢頭。在很多關鍵領域，利益格局固化了，權力部門利用手中掌握的權力故意設租，特殊既得利益集團不愿意放棄自己的既得利益。在所有的領域，改革都面臨著很大的阻力。權力不肯退出市場，在這一時期，社會主要力量缺乏對社會制度創新的動機，社會對創新的愿望低于對現有社會分配中去爭取更大份額的愿望，也就是創新成本太大，人們缺乏創新的愿望，也沒有獲得創新收益的可能。我國經過改革開放三十多年的快速發展，由于過分注重關注效率的提高而忽略了社會公平的實現，社會狀態進入由收入嚴重分化所導致的制度僵滯狀態。社會分化為大體的兩大集團，富人集團和窮人集團。窮人集團有創新的動力但沒有創新的能力；富人集團有創新的能力，但由于邊際創新收益的遞減和對風險的厭惡，明顯缺乏創新的動力，減稅與增稅之間的博弈更加嚴重。

（三）分稅制不完善，地方政府主體稅種沒有建立

分稅制以來，中央希望減輕負擔，但真正落實下來還是存在很多問題，包括執行力問題、地方政府沒有主動性和積極性問題。一邊在減稅，但另一邊又存在很多巧立名目的費用。

目前我國地方稅體系建設滯后，稅源相對集中穩定、征管相對便利、收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅或中央與地方共享稅，中央和地方的稅政管理權限劃分不規范，稅權過于集中中央，不利于地方政府通過結構性減稅來調控區域經濟。

四、完善我國結構性減稅政策的幾點建議

（一）厘清“四大事實”

一是從“減稅”層面來看，結構性減稅并不意味著一味地縮減征稅范圍，而是應該重點形成差別化的稅率檔次，公平稅收負擔；二是從“增稅”層面來看，結構性減稅不能理解為政府部門為增加財政收入而采取的稅收手段；三是從“中性”層面來看，雖然結構性減稅形成的即期減收較多，但有利于擴大稅基、涵養稅源；四是從“設計”層面來看，結構性減稅的優惠體系應統籌考慮稅種特性和稅政效應，政策意圖既要體現“產業優惠為主、區域優惠為輔”，又要體現“區域優惠為主、產業優惠為輔”。只有全面認識和正確理解以上四個維度的減稅邏輯，結構性減稅才能確立科學的政策取向，才能擁有恒定的制度優越和廣泛的群眾基礎。現階段，應當繼續按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的稅改原則，將結構性減稅與穩增長、控物價、調結構、惠民生、抓改革、促和諧結合起來，努力提高結構性減稅的針對性和實效性。

（二）圍繞“三個方面”

一是圍繞加快區域經濟發展，服務和促進主體功能區建設。現階段在制定結構性減稅政策和措施時，應當充分地將稅制設計體現在明確開發方向、控制開發強度、規范開發秩序和完善開發政策等方面；二是圍繞確立合理合情的稅負水平，服務和促進社會公平與正義。我國應當通過結構性減稅的制度設計，逐步提高直接稅比重、降低間接稅比重，并改革計稅依據和計稅方式，消除中間環節的重復征稅和相鄰領域的交叉征稅，在全社會樹立量能課稅、量力負稅的導向；三是圍繞保障和改善民生，服務和促進基本公共服務均等化。實施新一輪的結構性減稅，應當將保障和改善民生、服務和促進基本公共服務均等化作為基本的政策取向，并將結構性減稅納入年度財政預算的常態化、制度化軌道。

（四）堅持“兩點要求”

一是要堅持嚴格執行稅收法定化和民主化的要求。從契約國家理論下稅收民主化的原因進行分析，認為稅收的人民征稅性是稅收立法民主化的根本原因。從實證角度上，筆者認為民眾的有效參與、代議機關成為稅收立法權的唯一享有者和法律作為稅收規定的唯一形式這三方面，是實現立法民主化的相輔相成條件。

稅收立法機制缺乏必要的民主參與屬性，公眾對稅收法律法規的認同度、遵從性較低。為此，應當努力提高稅收立法決策的民主化水平。提高稅收立法的民主化水平，讓民眾參與到稅收立法程序中來，必然增強稅法的公眾認同度和遵從度，降低稅收的成本和執法難度，從而最大限度地避免公眾消極對抗稅法的執行，減少征收阻力和偷漏抗稅的發生。老百姓之所以要交稅，最根本的理由是讓政府利用稅給自己提供公共服務，稅負的高與低要與政府提供的公共服務水平掛鉤。通過立法限制政府的上限收入，只有限制政府收入的上限，才有可能真正降低總體稅負，也才有可能進行稅制結構的優化。

二是要堅持進一步深化分稅制改革，建立地方主體稅種的要求。從根本上來講，不僅要結構性減稅，還要進行稅收體制的改革，首先要科學配置稅種，依據民生需要程度和社會公共管理實際歸屬來優化稅收分享，與地方民生相關度大、具有地方特性的稅種，應該增大地方的權限。其次是在“十二五”期間，應通過改革使房地產稅和資源稅成為地方政府主要的收入來源，這將有利于從總體上解決地方財政收入問題和地方稅體系的構建問題。

（五）達到“一 個最終目標”

中央反復提出“要更加重視改革頂層設計和總體規劃”、“大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革”。它意味著在規劃設計一個信息系統的時候，首先要確定這個子系統的主體結構，然后才能進行它的各個子系統的設計。否則，各個子系統之間就很難溝通、兼容和聯動。首先需要改革以增值稅、營業稅等間接稅為主的設計，轉為直接稅為主，讓納稅人看到買一件商品究竟繳了多少稅。其次，對稅收制度做一些頂層設計，不能把眼睛只盯住提高多少起征點，真正要調節我們的收入分配，今后奢侈品稅、遺產稅、物業稅等稅收還應進一步出臺，綜合考慮調整整個社會收入分配差距問題，目前力度還是不夠的。目標是調節到最后，使得全社會的成員收入差距更小，讓大部分人能夠直接納稅，這是今后的方向，才能真正最終達到一個偉大目標：從實現社會主義社會的本質來看，通過施行結構性減稅的公共財政理念，解放生產力和發展生產力，消除兩極分化，最終達到共同富裕。