垂管行政事業單位工程招標管理現狀及對策研究

摘要：基本建設工程招標是市場經濟條件下擇優選擇施工服務單位的有效手段，也是項目建設過程中的關鍵性環節。本文基于當前我國通行的以清單計價為基礎的工程招標條件，深入分析了垂直管理行政事業單位基本建設工程項目招標管理的現狀。并從招標的前期準備、評標和定標的不同階段，提出加強和改進垂管行政事業單位招標管理的對策建議。

關鍵詞：行政事業單位 工程招標 對策研究

工程招標是應用技術經濟的評價方法和市場經濟的競爭機制，通過有組織、有規則地開展擇優成交的一種規范化的經濟交易活動。工程招標是基本建設過程中的關鍵環節，招標工作的優劣直接影響項目的最終建設成果，直接關系項目資金使用效率。本文以當前我國通行的“清單計價”工程招標為基礎，從招標的形式、做法及存在的不足入手，全面分析垂直管理行政事業單位（以下簡稱垂管單位）工程招標管理現狀，并結合筆者的工作實踐，提出加強和改善垂管單位工程招標管理的建議。

一、垂管單位工程招標管理現狀

垂管單位是指由國家部委直接領導和管理?。ㄊ校┘墮C構的行政事業單位。如履行國家金融宏觀管理的一行三會（人民銀行、銀監會、證監會、保監會）就屬于中央垂直管理的行政事業單位。這些單位所涉及的基本建設，主要是為履行國家管理職責提供辦公和營業場所，屬于后勤保障工作。一般涉及的項目規模較小、投資額也較低，所以往往不太引起人們的關注。然而，垂管單位多是財政撥款的預算單位，如果將垂管單位各分支機構全部基建項目進行匯總，那么每年用于基建支出的費用將是一筆不小的數目。因此，在國家大力提倡勤儉節約，壓縮政府經費開支的背景下，研究垂管單位工程招標管理工作，提高基建資金使用效率具有重大的實現意義。

（一）垂管單位工程招標的主要形式

垂管單位是國家的專門職能管理部門。從機構和編制上看，不可能在其內部設立基建管理的專門部門和基建管理崗位，更何況工程招標管理僅是整個基建管理中的一個環節，所以在垂管單位內很少有人懂得工程招標工作。近些年來，財政部加大了對垂管單位行政經費的管理力度，尤其是對垂管單位基建支出提出更高的要求。所以，垂管單位涉及的基本建設工程都已采用了招標方式確定施工服務單位。從目前情況看，垂管單位的工程招標大體上采用兩種形式：一是自行組織；二是委托代理。自行組織就是由垂管單位內部自行組織的招標采購活動；委托代理就是以合約的形式委托專業的招標代理中介機構組織的招標采購活動。一般情況下，如果工程項目投資規模較小、結構功能單一，則采用自行組織招標；如果工程投資規模較大、結構功能復雜，則采用委托代理招標。

（二）垂管單位工程招標工作的主要做法

受到預算體制的制約，垂管單位在其機關和各分支機構內，大多設有集中采購部門。所以，不論是自行組織還是委托代理招標，垂管單位的工程招標工作基本上由其內設的集中采購部門負責。自行組織招標主要做法是：由集中采購部門組織編寫招標文件，發布招標公告，組織相關單位投標。然后，在單位內部抽調相關人員組成評標委員會，對投標單位的投標文件進行評審，最終確定中標單位。委托代理招標主要做法是：由集中采購部門提出功能需求，編制需求書。然后，委托招標代理機構編制招標文件、工程量清單，并組織對外發布招標公告，接受投標人的投標。最后，通過政府主管部門的門戶網站，抽取專家組成評標委員會。對各投標單位的投標文件進行評審，最終確定中標單位。

（三）垂管單位工程招標管理存在的不足

不論是自行組織還是委托代理，從招標的全過程看，因受機構設置和基建專業人才不足的影響，垂管單位總是處于比較被動狀態。自行組織招標雖然能夠節約招標費用，但由于垂管單位內部缺少懂基建管理、尤其是懂工程造價和招標管理的專門人才，面對專業性、復雜性、程序性極強的工程招標，難免顧此失彼，易于導致招標文件內容反映不全、語義表述不清、工程量清單出現漏項等情況的發生，為今后的工程結算留下了很多隱患。另一方面，自行組織招標的評標小組由內部人員組成，缺乏對基建項目的專業審查能力，往往在定標時只看價格，誰價格低就給誰最高分，極容易導致低價中標高價結算問題的發生。委托代理招標雖能夠較好地克服自行組織招標存在的招標文件不全面、評標不專業問題。但委托招標是建立在合約基礎上，在實踐中比較容易喪失主動權，甚至要克服中介機構存在的道德風險。專業招標代理機構與施工企業構筑了長期的業務關系，而垂管單位與招標代理機構就是單個項目的合同關系，是一次性的生意。所以，特別要防范招標代理機構與投標單位串通一氣。

二、加強和改進工程招標管理的對策措施

招標工作是一項專業性很強的工作，有嚴格的法律、法規和制度約定。因此，加強垂管單位工程招標管理工作首先要嚴格依法辦事，在制度約束的框架內，結合工程建設的實際，從招標的事前、事中和事后三個階段強化管理。筆者根據多年從事人民銀行系統基本建設管理工作的實踐和經驗，從招標工作實施的不同階段提出幾方面對策措施。

（一）招標前期準備階段的對策措施

1.以投資規模為依據選擇適當資質的投標單位。資質高低，是一個企業資信和能力水平的集中表現。垂管單位由于受自身基建工作經驗不足的影響，往往在選擇施工單位時將資質門檻定得較高。但從實際情況看，往往資質較高的中標單位只是一個名義單位，并不一定是工程建設的最終實施者。目前建筑市場中掛靠現象較為普遍，資質較高的企業下面掛靠了很多小企業或者關聯企業。大型建筑集團基本上只培養項目管理人員，而將具體施工任務通過勞務分包的方式發包給其他小企業或關聯企業。如果項目投資額不大，那么高資質企業中標承包后，很少自行組織施工，而是以勞務分包的方式發包給其他小企業或關聯企業。因此，工程建設的最終實施者很可能已經背離了原中標單位。

2.強化招標前的施工圖審查。在招標前開展施工圖的審查是容易被忽視的環節。由于從工程設計角度看，有許多標準化的圖樣可以直接參考使用。但從工程造價上看，雖然都是同一個圖樣，如果采用不同的施工工藝流程和材料，將產生重大的造價差別。因此，在招標前應對施工圖進行審查，重點審查圖紙的完整性和詳細性。完整性就是要審查施工圖是否全部出齊，是否有漏圖、漏項。詳細性就是審查項目施工圖紙是否完整詳細，是否存在以圖集或文字描述代替詳細圖紙的情況。一旦忽視了招標前的施工圖審查，對存在的漏項、漏圖，招標機構很難發現，這將導致項目結算價格超過合同價格現象的發生。而以圖集或文字描述代替詳細圖紙的情況，招標單位在編制工程量清單時多以暫定金、暫定價確定價格，這將為今后的工程結算帶來諸多困難，甚至引起爭議和糾紛。

（二）編制招標文件和工作量清單階段的對策建議措施

1.在招標文件中明確詳細的合同條款。通常招標代理機構提供的合同條款是國家通用版本，沒有涉及垂管單位內部規定內容。比如，付款比例、結算審計、簽證單的簽署、履約保證金的交納、合同履行的監督等等事項，在不同的垂管單位都有各自不同的內部制度規定。因此，在編制招標文件時，應將上述內容盡可能詳細列示，而不能以國家通用版本直接替代招標文件中的合同條款。

2.對工作量清單的工作內容描述要盡可能詳細。目前，國家通用的工程造價計價方式是清單計價。清單計價不同于傳統的預算定額計價，它是將預算定額細項內容全部包含在一個綜合的單價之內。清單內容描述不清，就容易為今后結算留下空子。因此，對已編制的工作量清單可委托第三方進行審核。重點審核清單的工作內容描述是否詳盡、明晰、清楚，不存在漏項和疑義。

3.盡可能減少暫定金和暫定價項目。項目招投標過程存在暫定金、暫定價項目是不可避免的，尤其是裝飾裝修工程和設備工程。由于在招標階段很難對裝修材料和設備選型進行明確的規定，為推動招標工作的開展，往往以暫定價或暫定金的形式予以確定。這雖然解決了招標的完整性問題，避免支解工程的風險。但也為今后確定結算價格留下了隱患，給施工企業惡意提價提供了機會。因此，在條件允許的提前下，盡可能將設計方案考慮成熟、細致，減少暫定金和暫定價項目。

（三）工程定標階段的對策措施

1.要開展投標報價的回標分析?；貥朔治鼍褪菍ν稑藛挝坏耐稑藞髢r書進行詳細的分析，對其中存在明顯高于或明顯低于市場公允價格的工程量清單子目進行修正，從而調整中標候選單位的商務評分。因為在評標過程中，專家在有限的時間內對商務報價的評定只能看大項，不可能詳細查閱每一個子目。為防止投標單位通過“做少數量、做高單價”的方式以達到總價基本平衡來套取中標現象的發生，開展回標分析是工程定標階段至關重要的環節。

2.要對中標候選單位進行投標詢問。投標詢問是在確定中標單位之前，通過分析投標單位的投標書，發現其中一些報價、描述、語義理解與招標文件存在差異或與需求方表達的本意有較大差別時，應與中標候選單位進行詢問，并由其進行澄清，簽署書面備忘錄。通過詢標，可以避免對語義理解不同而產生的歧義，避免因此而影響今后的工程竣工結算。

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