工業用地“畝產論英雄”實施路徑探討

摘要：中國是世界上人均耕地最少的國家之一，在工業化快速推進過程中，由于各種因素大量工業用地存在閑置浪費、產出較低等問題，并與供應緊張問題疊加出現。處理這雙重問題成為當前地方政府管理治理的一個重要課題，關系到國民經濟和社會民生的長遠發展。本文提出工業用地“畝產論英雄”理念，分析探索導向、激勵約束和綜合服務三大實施機制和路徑，以期對實務工作有所裨益。

關鍵詞：工業用地；畝產論英雄；實施路徑

如何將有限的土地資源進行節約集約利用，平衡耕地保護和經濟社會發展是一個重大課題。在快速城市化和工業化推進中，各地都出現工業用地供給緊張、成本高企的情況，但另一方面工業用地閑置浪費、有效產出低也客觀存在。解決這個問題，有效的辦法就是建立“畝產論英雄”實施機制，以單位面積綜合產出來衡量工業用地績效，通過土地準入制度、產業規劃、項目會審制度、政策引導、科技投入、項目跟蹤、淘汰落后產能等方法措施，不斷提高單位土地的產出效益，種出工業高產地，以達到土地資源最有配置目標。

一、創建“畝產論英雄”導向機制

1、樹立“畝產論英雄”的理念。發展經濟最有效的方式，就是通過投資帶動。產業推動。大規模推進城市化和產業化進程，促使各地產生大量城市新區和工業園區，投入規模和數量大幅度提升，但投資質量和效益很難同步提升。所以，在發展經濟尤其是工業經濟時，要樹立“畝產論英雄”的理念，把工業用地綜合產出放在評價工業項目、工業用地的第一位，來統籌工業項目招商和入駐，改變以往粗放發展的經濟增長方式。要對工業企業的評價要從做大做強跳出來，變成大和強同步要求，甚至把做強放在更加突出的位置，只有做強才能促使做大。社會輿論也要加大畝產英雄典型企業的宣傳力度，形成全社會“談論畝產、重視畝產、崇尚畝產”的良好氛圍，并借助媒體定期公布“畝產英雄榜”引導企業轉變經營意識，合理利用土地資源，走新型集約化發展道路。

2、建立“畝產論英雄”的項目會審機制。政府在對工業項目入駐是要主動把握綜合產出。一是工業項目招商上，提高招商項目用地門檻，從“招商”向“選商”轉變，重點引進科技含量高、投資規模大、經濟效益好、污染程度低的優質產業項目，將有限的土地資源向優勢項目傾斜，對綜合產出低、污染嚴重的項目實行一票否決。二是工業項目前期審核上，要看投資強度，投資強度一定意義上決定了工業項目的科技水平和經濟價值，實踐證明投資強度與后續工業項目產出水平保持正相關關系，目前高效的工業項目投資強度基本達到200萬/畝（不包括土地出讓費）；看建筑容積率，要限制較低建筑容積率的項目，防止產生“花園式”廠區，大量浪費寶貴土地資源，特別是要禁止建筑容積率0.6以下的工業投資項目，鼓勵企業造多層標準廠房以及重型設備上高層，實現向空間要土地。三是項目建設進度上，要在建設資金、開工期限、竣工周期等方面設立嚴格準入條件，嚴格審核項目業主自由資金擁有率避免出現爛尾項目，并且盡可能杜絕多期滾動開發防止摘牌土地過長時間閑置。

二、創建“畝產論英雄”激勵約束機制

1、建立“畝產論英雄”產業政策體系。要以“畝產論英雄”理念統領各項經濟激勵政策，按照畝產貢獻來核定企業獎勵幅度，畝產貢獻指標包括畝產產值、畝產稅收、畝產勞動率等方面，并可以延伸到畝產能耗、畝產減排等方面，這樣可以發揮財政資金最大的激勵作用。在政策覆蓋上，把畝產貢獻的理念覆蓋到財政政策、土地政策、科技政策、招商政策、人才政策等方面，形成全方面的政策體系。比如按照畝產貢獻，分檔次規定企業年度財政返還比例，對產出效益低的用地，取消所有政策獎勵。

2、建立低效工業用地改造政策體系。對現有的低效用地，要加大對技術改造補貼，可在面上政策的基礎上再提高若干個百分點，引導企業進行技術改造和生產線升級，提高產品的技術含量。不改變土地用途且符合城鎮規劃的前提下，鼓勵企業通過壓縮超標綠地面積和輔助設施用地來擴大生產性用房，通過對廠房加層改造、利用地下空間等途徑提高工業用地容積率，可不再增收土地價款，免收市政基礎設施配套費。鼓勵工業企業在符合規劃的前提下，實施“退二進三”工作，把工業廠房用于工業設計、創業設計等相關現代服務業。發揮土地使用稅調節作用，嚴格規范土地使用稅的征收機制，對畝均稅收貢獻值較高的企業，實行分級獎勵制度。

3、建立低效工業用地退出的政策。對大宗閑置地塊，在自身盤活存在困難的情況下，通過規劃功能的調整，以市場化、公平、公開且更具操作性為原則，采用稅收、地價補差等方式，平衡改造中涉及的利益分配問題，實現地塊功能轉換。抓住城市開發及產業結構調整的機遇，對因能耗大、污染重、效益差、經營困難而關閉的工業企業，其土地由各地土地儲備中心收儲或轉投產業導向目錄鼓勵類項目的。例如：以地換地方式進行盤活，在對土地價格進行市場評估后，將優勢地塊的商業用地按照一定比例與其置換，以實現對大宗閑置用地的徹底盤活；大力吸引因城市化進程需要搬遷的優質企業及項目入駐，并為引入企業提供相關稅費減免等優惠政策及優質服務；可引進大專院校、科研院所以及信譽良好的中介機構等合作平臺，積極打造產業升級轉型的大中型平臺。

三、創建“畝產論英雄”服務機制

在保持市場經濟公平競爭環境的前提下，政府要著重圍繞畝產貢獻高的企業做好綜合服務工作。

1、加強“畝產論英雄”督促考核體系。一是政府部門內部考核體系上，工業經濟工作考核方面，要加大工業用地單位產出的考核權重，引導各地各部門做好這項工作。二是政府對企業考核上，主要是加強用地合同管理，強化履約保證金制度，進一步提高建設期內的投資強度、容積率、開竣工時間等履約保證金比例，著重增加產出履約保證金的比重，另一方面要強化建設項目竣工驗收制度，建立落實項目后評估制度，如未達到協議書規定的建設進度或畝均效益有關指標，視情予以扣除保證金，增強政府對項目投資的調控力度，抑制工業地產投機行為。

2、建立“畝產論英雄”畝產標準。由于不同行業具有不同產出效率，傳統行業相對高新技術行業普遍存在產出差距，在科學衡量的基礎上，建立分行業標準的產出標準，以有利于行業之間進行比較分析，同時區域也可以按照這個標準，充分發展高畝產貢獻的產業和企業。畝產標準要充分考慮出口型企業的退稅政策，出口退稅政策是國家鼓勵出口的戰略安排，對于出口退稅這部分稅款要計入企業的畝產稅收貢獻，以更全面、更客觀反應企業的貢獻。對于總部型工業企業的稅收，要納入畝產貢獻，以更好的促進企業跨地區發展，在本土發展總部經濟。

3、加強“畝產論英雄”綜合服務。對畝產貢獻高的企業實行“綠色通道”制度，在項目審批領域多采用并聯審批、模式審批、重點項目會商會審制度等，加快前期進程；在稅收返還上，要做好前期政策知識服務，按合同約定及時進行申報返還，加快政策兌現?；I建土地資源和工業項目信息服務平臺，實現雙向儲備和供需對接，定期收集匯總有效資源信息，通過信息平臺對外公布；分類儲備有意愿的產業項目，實行項目儲備制度。項目儲備可以是新項目，也可以是效益良好的本地企業的擴張項目，解決資源與項目的錯位矛盾。

結束語

綜合而言，推進“畝產論英雄”機制，需要從政府管理治理的各方面入手，結合企業的愿望和預期，貫穿于項目招引、落地、建設、竣工、生產、運營全過程，調動政府部門的各類政策舉措，把關注點更多放在產出效益上，鼓勵先進、督促后進，充分發揮有形之手的作用。當然也要正確對待和有效分析市場競爭對企業的影響，對周期性、基礎性行業企業賦予特殊的畝產貢獻政策，可以從更長的周期來進行評估分析，保護這些行業企業健康發展。