非金融機構支付業務現狀和監管思考

摘要：2010年6月，中國人民銀行發布《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令[2010]第2號），我國第三方支付業務正式納入人民銀行監管體系，對其監管將趨于日常化和規范化。本文通過分析河南省非金融機構支付業務發展現狀，探討2年多監管實踐中發現的支付機構自身和業務發展問題，結合目前監管實際提出政策建議，以更好履行監管職責，促進非金融機構支付業務規范發展。

關鍵詞：第三方支付 非金融機構 支付業務 監管

近年來，隨著網絡信息、通信技術的發展和支付服務的分工細化，國內外第三方支付服務市場發展迅速，越來越多的非金融機構參與支付業務，業務發展和業務創新日新月異。非金融機構參與支付服務，帶動河南省支付服務市場創新和發展，也帶來了新的風險，如何加強對非金融機構支付服務的有效監管是當前必須審慎思考的問題。

一、河南省非金融機構支付業務現狀

根據《非金融機構支付服務管理辦法》，非金融機構支付服務是指非金融機構在收付款人之間作為中介機構提供的部分或全部貨幣資金轉移服務。具體包括網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單以及其他方式的支付服務。目前，非金融機構支付服務主要集中在零售支付領域，服務對象主要是數量眾多的網絡用戶、手機用戶、銀行卡和預付卡持卡人等，社會影響廣泛。支付業務主要呈現機構發展迅速、規模相差較大、市場集中度高等特點。

（一）支付機構發展迅速。自2010年9月1日，2號令正式實施以來，中國人民銀行已陸續向符合資質的相關非金融機構發放《支付業務許可證》，各家獲牌照的企業也紛紛啟動相應業務，發展迅速。截至2012年底，全國已有197家非金融機構取得《支付業務許可證》成為支付機構，其中河南省有1家，有11家全國性支付機構的分公司在鄭州中心支行備案。此外，還有正在申請牌照和擬申請牌照的非金融機構。

（二）人員規模差異較大。從人員配備情況看，目前多數機構主要致力于發展業務、開拓市場，因此市場營銷類人員和核心業務人員較多。受注冊成立時間、業務規模、業務性質影響，各機構從業人員數量差別較大。在人員類別方面，截至2012年底，全省支付機構共有從業人員400余名，其中，法人支付機構40余名，占比10%，非法人支付機構360余名，占比90%；市場營銷人員240余人、占比57%，核心業務人員100人、占比23.9%，管理人員39人、占比9.3%，風險控制人員6人，占比1.4%，其他人員35人、占8.3%（見圖1）。在從業人員數量方面，11家非法人支付機構差別較大，10人的有3家，20-30人的有1家，60-80人的有2家，190人以上的只有1家，4家機構工商注冊成立較晚，部門和人員均未設置到位。

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圖1：河南省非金融支付機構人員構成統計圖

（三）市場集中度高。河南省1家法人支付機構從事預付卡業務；10家非法人支付機構在河南省的業務以銀行卡收單為主，涉及銀行卡支付、互聯網支付和預付卡業務。從法人支付機構看，自2011年鄭州中心支行按照總行統一要求建立法人機構支付業務數據報送制度以來，1家法人支付機構共發行預付卡9.7萬張，金額0.88億元；受理45.17萬筆，金額1.05億元，客戶備付金余額927.93萬元。從非法人支付機構看，支付業務呈現市場集中度較高、業務規模差異較大的特點。首先是銀行卡收單業務量和金額分別占支付業務總量的99.7%和99%，占絕對比重。其次，非法人支付機構中，7家未實質性開展支付業務，銀聯商務河南分公司和通聯支付河南分公司支付業務量占銀行卡收單業務量的絕對比重。截止2012年9月，9家非法人支付機構的銀行卡收單業務量共計1.52億筆、金額4085.9億元，其中銀聯商務、通聯支付河南分公司2家合計1.51億筆、4052億元，業務量和金額均占99%以上。

二、河南省非金融機構存在的主要問題和監管難點

人民銀行鄭州中心支行遵循總行監管重點由“集中審批”到“日常監管”的轉變，按照中國人民銀行2號令、《轉發人民銀行監察部等部門關于規范商業預付卡管理意見的通知》（國辦發〔2011〕25號）以及《支付機構預付卡業務管理辦法》（中國人民銀行公告〔2012〕第12號）等制度要求，從嚴格支付業務許可初審、加強支付機構日常監管、制定管理辦法、開展專項檢查、進行年度評估等方面，嚴格審慎開展轄區支付機構監管。

（一）主要問題。

從總體上，河南省非金融支付機構目前不同程度的存在主觀認知、發展方向和業務經營三類問題。

目前擬申請牌照的部分非金融機構主要存在以下問題：一是誠信經營意識不強，報送人民銀行的發卡和客戶備付金數據不真實、高級管理人員和實際履行職責的高級管理人員不一致；二是公司治理結構不完善，高管人員履職不到位，公司財務核算不獨立，受集團公司制約；三是備付金與自有資金未嚴格分戶核算，備付金賬戶余額與實際客戶備付金不一致；四是預付卡發卡實名制落實不到位；五是業務發展不合規，預付卡機構混業經營，部分商戶協議已過期或未約定資金結算周期；六是會計檔案管理混亂等。

非法人機構主要存在以下問題：一是人員配備不足、素質不高，部分機構管理人員和業務人員配備不足，對人民銀行監管政策和業務規定理解不透徹；二是備案不及時，部分機構未在開展支付業務前向當地人民銀行備案；三是外包機構管理不嚴，部分機構開展銀行卡收單業務，存在套用MCC碼、降低費率、大商戶帶小商戶、拖延商戶結算資金等情況；四是違規異地經營，個別省外法人支付機構未獲批準在河南省開展支付業務，違規異地開展支付業務。

（二）人民銀行監管難點。

目前，人民銀行非金融機構監管的難點主要在以下方面：

一是人民銀行監管工作面臨挑戰。非金融機構的組織架構、業務規模、人員素質、管理水平參差不齊，相較金融機構監管，非金融機構業務監管涉及面廣，除支付結算業務領域外，還涵蓋企業管理、法律、會計、財務等多門學科，對監管者綜合素質要求較高，隨著總行監管重點由“集中審批”到“日常監管”轉變，非金融機構日常監管任務重、難度大、經驗缺乏，監管工作面臨很大挑戰；二是機構監管和業務監管脫節。目前，非金融支付機構先在工商部門注冊登記，取得營業執照，如擬從事2號令規定的3項支付業務，再向人民銀行申請《支付業務許可證》。工商部門負責機構監管，人民銀行進行業務監管，且業務監管在時間上滯后于機構監管，在人民銀行和工商部門工作協助和信息共享機制尚未完全建立以前，機構監管和業務監管脫節給一些有意逃避監管的非金融支付機構提供可乘之機；三是清理整頓難度大。人民銀行承擔維護轄內支付服務市場良好秩序的職責，非金融支付機構如違規從事支付業務，人民銀行有責任將其清理出支付服務市場，但市場清理涉及工商部門，公交公司等國資非金融機構更是涉及地方政府，單純依靠人民銀行業務監管力量，很難從根本上遏制違規機構和違規行為；四是業務發展和風險防控難以兼顧和平衡。非金融機構產生于傳統銀行金融服務的部分缺失和低效率，創新是非金融機構生存的根本，也是其發展的動力，創新和發展勢必伴隨一定程度的風險。而監管者是天生的風險厭惡者，如何在把控風險和不挫傷發展動力二者之間，在市場力量和行政管理二者之間，找到一個恰當的平衡點，也即監管的合理尺度、力度和邊界，是監管者需慎重量度和深思熟慮的。

三、加強支付機構監管的建議

為加強全省支付服務市場監管，促進非金融機構支付業務規范發展，構建“內部控制、行業自律、政府監管”三位一體的管理體系，提出以下建議：

（一）提高認識水平，提升監管能力。非金融機構支付業務作為金融改善民生、便利社會公眾支付的新興產業，發展日益迅速、重要性日益突出。監管者應充分認識到支付服務監管工作的復雜性和對保護消費者權益、維護金融穩定、防范風險的重要性。監管者應深入開展調查研究，掌握支付行業發展規律以及國內外發展新趨勢，邀請支付機構講解業務，主動學習京滬穗浙等支付業務和市場相對發達省份的監管經驗，提高監管水平。

（二）盡快出臺相關配套監管制度。目前，非金融機構監督管理方面，僅有中國人民銀行令[2010]第2號、國辦發[2011]25號以及人民銀行公告[2012]第12號等法規制度。建議人民銀行總行在向社會公開征求意見的基礎上，按照“規范發展與促進創新”的總體監管思路，盡快出臺相關配套監管制度，統一客戶備付金核算方法，加強客戶備付金管理，增強監管可操作性，規范支付業務開展；研究擬定支付機構公司治理規定，以及關于支付機構高管人員資質準入、從業資質考核等制度，建立支付機構高管人員約談機制，全面加強支付機構監管。

（三）加大支付機構監管力度。一是法人監管與屬地監管相結合。省會中心支行負責全省所有支付機構的監管，地市中心支行負責所在地支付機構的監管。二是突出監管重點。按照“趨同銀行監管”的要求，從嚴監管預付卡機構，重點監管資本金、客戶備付金、公司治理結構、高管人員、內控制度、業務合規性等方面，切實防范支付風險。三是現場監管與非現場監管相結合。綜合運用支付業務數據分析、系統監測、重大事項報告、約見談話、通報批評、輿情監測等非現場監管方法，加強現場檢查的頻度和力度。四是適時開展市場整頓。按照總行安排，動員市場力量，爭取政府支持，適時開展市場整頓。清理整頓未經許可從事支付業務的機構，查處超范圍從事支付業務的機構，維護支付服務市場良好秩序。

（四）建立科學的監管工作機制。一是加強部門間合作。整合全省人民銀行、支付機構開戶銀行、支付清算自律管理委員會以及公安、工商管理、商務部門等資源，發揮地市人民銀行作用，明確備付金銀行監督責任，完善行業自律組織，聯合打擊違法犯罪活動，規范注冊登記和名稱使用，加強預付卡發票管理，開展市場整頓，維護社會穩定。二是加強系統內溝通聯系。省會中心支行積極主動聯系總行，定期匯報工作進展，掌握最新政策要求，傳達至轄區支付機構，對地市中支開展業務指導。聯系備案機構法人所在省份人民銀行，溝通共享信息，互相提示風險，共同開展監管。

（五）探索有效的監管方法。一是制定業務檢查制度。建議總行統一研究制定支付機構業務檢查制度，編寫監管手冊，推動監管工作的制度化和標準化。確定非現場監管和風險預警指標體系，建立非現場監管信息系統，搭建日常監管工作信息平臺。二是技術上完善監管手段。建議總行統一建立支付機構備付金監測系統，加大資金監測力度，適時組織開展專項檢查，實行查、改、管相結合的方式，糾正非金融機構普遍存在的重許可條件、輕監管要求的問題。三是監督管理與業務指導相結合。除支付業務開展情況外，將監管視野延伸至公司治理結構、集團公司架構、關聯方交易、主要業務合作伙伴、高管人員能力、業務發展規劃等方面，深入了解支付機構的經營理念、運作方式、盈利模式、業務合作、內部控制、財務管理、業務持續性、機構成長性等內容。

（六）支付機構依法合規經營。一是遵守法律法規和人民銀行業務管理規定。遵守預付卡和銀行卡收單業務的屬地化管理要求，依法合規開展支付業務，執行預付卡發卡和充值、支付賬戶開立和充值、發展特約商戶等環節的實名制要求，誠實守信，全面落實客戶知情權、選擇權、隱私權、信息安全和欺詐損失等客戶權益保護要求。二是準確把握自身定位。明確與銀行機構在支付業務領域的關系，客觀準確把握自身定位，明確服務對象和群體，突出特點和優勢，提供個性化支付服務。三是規范使用資金。將保障客戶資金安全、維護客戶合法權益作為首要經營原則，自覺接受人民銀行和備付金銀行等對客戶備付金使用情況的監督，保障客戶備付金安全，嚴守監管紅線。四是加強內部管理。完善公司治理結構，建立健全內控制度，加強流動性管理，提高財務穩健性；夯實資金實力，保證資本金充足，隨著業務發展需要及時補充資本金，保障支付業務系統安全穩定運行。

（七）合力推進支付行業發展。人民銀行應有效調動行業資源，充分發揮市場力量，加大政策宣傳與業務培訓力度，鼓勵支付機構業務創新，以業務規范促支付機構發展。中國支付清算協會和河南省支付清算自律管理委員會應逐步完善行業自律組織，提高支付機構自律意識，制定推廣支付服務市場規則，維護公平競爭環境，建設行業自律常規化、同業競爭公平化的支付機構自律文化。支付機構應主動配合人民銀行的業務監管，自覺接受自律組織、備付金銀行、第三方支付行業以及社會公眾的監督，承擔必要的社會責任，履行反洗錢義務，規范開具發票，避免為違法行為提供便利，并在規范發展中實現商業價值，促進第三方支付行業更好發展。