國有企業經濟責任審計面臨的問題及對策研究

摘要：隨著國有企業體制改革的不斷深入，經濟責任審計也不斷普及、深化，尤其是2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，作為新時期、新的歷史條件下開展經濟責任審計的綱領性文件，更是將企業經濟責任審計推向了一個新的發展階段。筆者結合近幾年國有企業經濟責任審計的實踐，分析、闡述當前國有企業開展經濟責任審計面臨的問題，并嘗試提供一些對策、建議。

關鍵字：經濟責任審計 問題 對策

一、企業經濟責任審計的性質與內容

按照國務院國有資產管理委員會的定義，企業經濟責任審計是指依據國家規定的程序、方法和要求，通過對企業負責人任職期間所在企業的資產、負債、權益和損益的真實性、合法性和效益性及企業重大經營決策等有關的經濟活動，以及企業執行國家有關法律法規情況的監督和評價，對企業負責人任職期間經濟責任履行情況進行評價的審計活動。

（一）企業經濟責任審計的對象

企業經濟責任審計的對象是企業負責人，根據層級的不同可以將他們分為以下兩類：

第一類是企業集團最高決策層的領導人員，通常是大型國有和國有控股企業的法定代表人。這類經濟責任審計業務由于層級高、影響大，通常由政府審計機構（如國家審計署、地方政府審計機構）執行，并將審計結果向政府和社會報告發布。

第二類是企業集團內部成員單位的領導人員，通常是企業集團內二級及二級以下分、子公司（機構）的法定代表人或實際領導人員。這類經濟責任審計業務重要性相對較低，通常由企業集團內部審計機構執行，并向被審單位的上級機構報告。

（二）企業經濟責任審計的目標

中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》指出：“審計機關應當根據審計查證或者認定的事實，依照法律法規、國家有關規定和政策，以及責任制考核目標和行業標準等，在法定職權范圍內，對被審計領導干部履行經濟責任情況做出客觀公正、實事求是的評價。”企業經濟責任審計的目標即是對被審計領導干部的履職情況（好或不好）做出評價。

（三）企業經濟責任審計的內容

企業經濟責任審計的定義明確指出了其審計內容，即：企業負責人任職期間所在企業的資產、負債、權益和損益的真實性、合法性和效益性及企業重大經營決策等有關的經濟活動，以及企業執行國家有關法律法規情況。

該審計內容太過寬泛，差不多企業所有的經營領域都包含在該范圍內。筆者通過比較企業經濟責任審計和內控審計的審計內容，希望能夠厘清經濟責任審計的關鍵和重點。從審計范圍看，內控審計也包含企業所有重要的經營領域，也關注合規、穩健運營，這些都與經濟責任審計一致。但經濟責任審計更關注經營結果，即企業經營的“效果”、“效益”和“效率”，并基于此對企業負責人任期的履職情況進行評價。而內控審計更關注經營過程，即企業經營過程中各業務循環的內控規章是否得以遵循，內控點運行是否有效。當然，經濟責任審計也要關注企業內控運行情況，但這種關注是基于“內控措施能否確保經營結果得以實現”這一目的。

（四）企業經濟責任審計的實施主體

企業經濟責任審計主要由政府審計、企業內部審計實施，社會審計中介機構（如外部會計師事務所）有時也會參與到企業經濟責任審計中，例如在政府審計機構或企業內部審計機構出現審計人手不足或缺乏專門審計力量（如造價審計、計算機審計等）時，會委托社會審計中介機構參與經濟責任審計工作，但這種情況下政府審計機構和企業內部審計機構要對社會審計中介機構的工作結果負責。

二、目前企業經濟責任審計面臨的問題及對策分析

企業經濟責任審計作為現代公司治理的一個環節，其重要性毋庸置疑，但結合近幾年經濟責任審計的實踐，筆者認為目前企業經濟責任審計面臨一些困難和問題，直接影響了企業經濟責任審計的質量和效果。

（一）缺乏明確的評價標準

1.問題描述

企業經濟責任審計必須客觀公正、真實可靠。目前對經濟責任審計結果的定量定性分析、評價結論的確定、運用建議的選擇、審計結論的內容和格式等方面尚無統一規定，操作起來隨意性大。具體反映在：過多過濫而又相互矛盾的計量指標，財政部、國資委等部委分別從自身的需要與利益出發，制定了眾多的指標體系，動輒十幾個甚至幾十個指標。已有實踐證明，超過二十個指標后，指標體系的作用將因相互矛盾或摩擦而失去作用。

2.對策分析

綜觀目前普遍施行的政府審計、企業內部審計和社會中介審計，規范性最強的當屬社會中介審計（包括上市公司年度財務報告審計、工程造價審計和盡職調查等）。社會中介審計因為受眾多、用途廣，因而受到行業審計標準的嚴格要求，從審計范圍、審計內容、審計手段、抽樣技術、審計結論和審計報告格式等都有明確、嚴格的規定，審計工作要受到行業協會的監督、檢查。因此社會審計報告的可比性較強，便于使用者分析、決策。

當然，社會中介審計的報告內容通常較為單一和片面，如只局限在財務報表、工程造價領域等，不象企業經濟責任審計那樣范圍廣泛。但同作為審計業務，其中必然有相通的客觀規律可遵循。企業經濟責任審計應當借鑒社會中介審計的成功經驗，盡可能明確評價標準，減少主觀因素影響。

（二）審計結論不夠明確

1.問題描述

目前的企業經濟責任審計報告，在體例上大致包括基本情況、審計結果和審計建議三部分。基本情況部分主要介紹被審計人員的任職情況、審計范圍及方法，審計結果部分主要列舉審計過程中發現的各類問題，審計建議是針對審計發現問題提出具體整改建議。這種審計報告體例沒有給出審計結論，只是羅列堆砌審計發現問題，被審計人員履職是好是壞，沒有明確說法。

2.對策分析

對審計發現問題，不應簡單羅列，而應當逐個進行分析，確定其嚴重等級，可以分為嚴重、高、中和低等等級。在所有審計發現問題都經過分析后，要進行整體判斷，給出最終的審計意見。審計意見可以分為“好”、“一般”、“不滿意”和“不能接受”幾類。審計意見應當具有可比性，不同被審計對象的履職結果應當能清楚比較出來。

（三）審計獨立性問題

1.問題描述

獨立性是審計的靈魂，沒有審計獨立性，就無法保證審計意見的客觀、公允，無論政府審計、企業內部審計還是社會中介審計都是如此。具體到企業經濟責任審計，政府審計機構的獨立性較強，企業內部審計機構的獨立性相對較弱，而社會審計中介的獨立性則取決于其委托方的獨立性強弱，由政府審計機構委托的獨立性較強，由企業委托的獨立性較弱。

2.對策分析

雖然企業內部審計機構獨立性不及政府審計等外部審計，但內部審計機構還是應當盡最大可能確保審計獨立性。例如，可以效仿國家審計署的機構設置方式，將審計機構的組織和人事權集中到總部，企業各級內部審計機構以總部派出機構的名義執行審計業務，在形式上確保各級內部審計機構獨立于被審計單位，并以一種自上而下的態勢行使審計權力。

（四）審計責任的劃分不清楚

1.問題描述

審計報告囊括了審計過程中被審計單位的眾多審計發現問題，但這些問題和被審計人員的關系如何，需要對其性質、產生原因有一個分析判斷，不能簡單地、一股腦都強加在被審計人員頭上。目前企業經濟責任審計，重點都放在了對審計發現問題的羅列、描述上，缺乏對審計發現問題的分類和責任認定。

2.對策分析

對企業經濟責任審計中發現的問題，應當正確界定經濟責任，適當合理地做出評價。要區分直接責任和主管責任、主觀責任和客觀責任、前任責任和個人責任、集體責任和個人責任。

（五）廣泛存在“先離后審”情況

1.問題描述

在現階段企業經濟責任審計工作與組織、人事制度的結合不夠緊密，難以保證經濟責任的審計成果充分運用到干部選拔任用中。企業內部審計機構執行離任審計，事先需要接到人事部門的委托，而人事部門出具委托書時，通常被審計人員已調任別處或組織任命文件已經下達。這種條件下的經濟責任審計所起效果僅是為新領導摸清了家底，對離任者和新任領導經濟責任的界定及任職去留沒有任何實際意義，給經濟責任審計成果的運用帶來了非常不利的影響。

2.對策分析

“先離后審”問題的解決是一個系統工程，單靠企業內部審計機構是無法解決的，需要企業領導層和組織、人事部門的通力配合。企業應當充分重視經濟責任審計的重要性，將其結果納入到領導干部考核、任免程序中，做到不見審計結果不做結論。應為領導干部建立廉政檔案庫，將經濟責任審計報告存入被審計人員的廉政檔案中，隨個人檔案一同保管，永久保存。

（六）缺乏與紀檢監察部門的協同配合

1.問題描述

企業經濟責任審計通常由企業內部審計機構獨立執行，缺乏和紀檢監察部門的溝通配合。有時，內部審計機構在未充分掌握被審計單位和人員各方面信息地情況下，草草完成了經濟責任審計并出具了審計報告，聲明未發現重大問題，而紀檢監察部門卻在隨后不久的舉報調查中發現了重大違規問題。這種情況的出現不僅加大了經濟責任審計風險，也打擊了干部群眾對內部審計工作質量的信心，不利于日后內部審計工作的開展。

2.對策分析

在開展經濟責任審計項目前，內部審計機構應當做好審前調查工作，及時向紀檢監察部門了解被審計人員有關信息，例如：過去幾年有無相關的舉報情況，舉報情況調查落實情況等。通過與紀檢監察部門的溝通，獲得審計線索，不但極大提高了后續經濟責任審計的效率，而且有的放矢，能夠準確找到重大審計問題，增強經濟責任審計效果。

如果條件允許，內部審計機構可以與紀檢監察部門組成聯合審計調查組開展工作，借助紀檢監察特殊的調查手段，可以為審計工作提供更多線索，減少繁瑣、無效的審計工作，提高審計效率。同時，審計人員的專業背景又可以幫助紀檢監察人員分析資料，辨明真偽。審計工作與紀檢監察工作緊密結合在一起，相互補充，相得益彰。

（七）企業領導集中換屆對經濟責任審計的壓力和影響

1.問題描述

目前的經濟責任審計大多是離任審計，通常在企業領導人員離職時進行，而企業領導干部的組織管理模式基本是任期制，集中換屆。這種情況給企業經濟責任審計帶來巨大壓力，在換屆前，內審部門一年做不了幾個離任審計項目，而到了換屆年，大量的人事任免會給內審部門帶來十幾個、甚至幾十個離任審計項目。時間緊、任務重，離任審計任務常常又與年初安排的常規審計發生沖突，致使審前準備不充分，審計人員疲于奔命、盲目應付，影響經濟責任審計的效果。

2.對策分析

內部審計機構應同有關部門及早協商確定本年度需要審計的領導干部，改變過去單一的離任審計方法，對經濟責任審計采取任中、任前、離任三種審計方式，以任中審計為主，嚴格按計劃管理。對任期滿三年的領導干部，無論崗位是否變動，原則上在任中都要進行審計。

（八）審計人員的專業勝任能力

1.問題描述

目前內部審計人員大多是財務背景出身，缺乏非財經類的人員，如工程類、計算機、心理學、法律類等專業人員。而企業經濟責任審計是一項復雜的綜合性工作，為了調查一項問題、一個情況，經常需要從多個角度、多個專業進行審視、切入，這就對內部審計隊伍的專業素質提出了較高要求，內部審計隊伍不見得要是精通某個領域的“專”家，但一定要是對各個專業領域都由所知曉的“博”士。

2.對策分析

內部審計機構在吸納審計人員時，需要考慮各種專業的人才，不要局限于財經類人才，在吸納各種人才之后應注重培訓。一是應注重財經審計知識培訓，使其達到并保持專業勝任能力的要求；二是結合某一領域或行業的審計實務，著重拓寬思路，培養創新能力；三是進行具體的審計項目技能培訓，如統計學、社會科學、計算機技術等；四是當內部審計機構無法滿足審計項目所需的專業要求時，可以聯合社會各界資源，如社會審計中介、高等院校、科研機構等，尋求外部資源的幫助。