后勞教時代的勞教檢察

摘 要 勞動教養改革已經進入實施階段，有關勞教檢察的改革也已經提上了議事日程。但是勞教檢察在制度設立之初就放棄了對勞教審批過程的監督而只是對勞教場所的執行環節進行了監督。下一步的勞教檢察改革應該總結之前的得失，擴展檢察監督深度。

關鍵詞 勞動教養 勞教檢察

2012年1月7日召開的全國政法工作會議上，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱7日在全國政法工作會議上表示：中央已研究，在報請全國人大常委會批準后，今年停止使用勞教制度。2013年3月17日，李克強總理在人民大會堂金色大廳與中外記者見面并回答記者問的時候，在回答中國日報記者關于勞教改革的問題時說到“有關中國勞教制度的改革方案，有關部門正在抓緊研究制定，年內有望出臺”。至此，熱議多年的勞教改革話題終于進入了實質性改革的階段。

一、勞動教養制度的問題及改革

勞教制度，從1955年設立至今，已近一個甲子。在這近六十年間，勞教的收容對象幾經變更，從最初為鎮壓反革命而設計，到反右為主要目標，進入上世紀八十年代后，勞教逐漸演變成為一種治安手段，再到現在又有成為某些地方政府片面維穩的工具（如震驚全國的“唐慧勞教案”“任建宇勞教案”等），勞教之名益惡。

勞教的如今終于走到了歷史的十字路口。根據全國政法工作會議的精神，今年勞教很有可能首先停用，即停止對勞動教養的審批工作。但是之后勞動教養應當何去何從，依然還有待立法機關的進一步立法規范。從現有的改革方案來看，可以聽到兩種不同的聲音：一種聲音較為激進，認為應當徹底廢除勞教制度。持此觀點者認為，勞教從其誕生初衷和之后的發展來看，都是有違法治精神，有悖人權保護的。另一種觀點認為，勞教雖然有著諸多的先天不足，但是其對于整個社會的作用并非全是負面效應，對于一些惡不及罪但仍具社會危害性的人應當由國家采取適當的手段加以糾正矯治，在現有的司法體制框架內，勞教是擔負這一使命的最佳選擇，但是現有的勞教制度應當進行大刀闊斧的改革才能適應新的法治環境的需要。

從現在勞教改革的方向來看，后一種聲音毫無疑問占據了上風。2004年3月7日，違法行為矯治法首次被列入十屆全國人大常委會的五年立法規劃，且為一類法律。2007年《違法行為矯治法（草案）》幾經修改，在取得相對一致意見后，再次被明確列入全國人大常委會立法計劃。不過直至今日，該法依舊未能在全國人大常委會進行審議，對于公眾來說，這部法律的出臺仍需拭目以待。

二、勞教檢察制度的沿革及改革方向

檢察機關作為國家的法律監督機關，一直以來對勞動教養活動就予以了特別的關注和監督。在1957年國務院《關于勞動教養問題的決定》中雖并未提及人民檢察院對勞教的監督權，但人民檢察院對勞動教養工作實行監督早在20世紀50年代就開始了。法律法規明確規定人民檢察院對于勞教的監督權始見于1979年國務院《關于勞動教養的補充規定》中第五條“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督”，1982年的《勞動教養試行辦法》中也在第六條再次明確了“勞動教養機關的活動，接受人民檢察院的監督”。至此，人民檢察院對于勞動教養機關的法律監督有了明確的依據。但是，這里的“勞動教養機關”到底是指勞動教養的批準機關還是勞動教養的執行機關呢？根據《關于勞動教養的補充規定》中前四條的內容來看，這個“勞動教養機關”顯然是包含勞動教養的審批機關。為了使勞教檢察監督工作更具程序性和可操作性，最高人民檢察院于1983年頒布《人民檢察院勞教檢察試行辦法》、1987年頒布了《人民檢察院勞教檢察工作辦法（試行）》，以及2008年頒布了《人民檢察院勞教檢察辦法》，人民檢察院對于勞動教養的法律監督工作有了具體的可操作層面的法律依據。但是非常奇怪的是，這三個文件從最早的《人民檢察院勞教檢察試行辦法》開始，就完全未涉及人民檢察院對勞動教養審批程序的法律監督，而只包含了對勞動教養執行機關執行活動的法律監督。此后的三十年間，勞教的審批程序在狹義上一直游離于檢察機關的監督之外[ 筆者之所以用了“狹義”這個詞，主要是檢察機關并沒有直接對勞教的審批進行監督的程序。根據《憲法》第一百二十九條“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，故勞教審批實際上是置于檢察機關的廣義監督之下的。]，與此同時，勞動教養管理委員會實際上演變成了公安機關一家做主，缺乏監督的“一言堂”。盡管各地檢察機關一直有在勞教執行檢察中審查是否存在“以教代刑”等違法問題，但工作收效一直不明顯。因為勞教作為一種行政行為，在執行階段要發現并糾正行政行為的違法問題實際上是困難的，因為在執行階段所能接觸到的證據材料十分有限，不容易從只言片語中發現問題，而且即使有問題，也往往是經過勞教審批權進行行政裁量之后的合理性問題，再追溯回去變更的可能性微乎其微。

檢察機關對于勞教審批活動監督的缺位，實際上助長了勞教亂象的頻發。勞教的審批活動實際上是一種行政審批程序，但是他所審批的內容卻是極大剝奪公民自由的勞教決定。法院的案件審理尚有“公開審判”的基本原則約束，而勞教的審批工作確完全是不透明的，沒有其他具有相對獨立地位的國家機關介入，所以勞動教養從實體內容到審批程序都是違反法治精神的。檢察機關多年來并未就此建立起勞動教養審批監督機制，其原因一方面源于檢察機關對于勞教檢察這項工作的內涵及外延的拓展陷入了一種集體無意識，另一方面也折射出勞動教養這項游離于法治邊緣的灰色制度背后的某種博弈。

事實上，檢察機關在現有勞教檢察框架內的投入可謂巨大：按照最高人民檢察院的要求，許多地區在監所單位集中的地區設立了專門的監所檢察院，而且檢察機關在勞教所基本上都設立了派駐檢察室，并在檢察室派駐了不少于二人的檢察官隊伍。但是長期以來，勞教檢察室的工作僅限于對勞教執行環節的監督，而勞教本身執法所依賴的法律法規就存在著內容陳舊，勞教變更執行活動程序隨意性比較大等問題，給檢察機關的監督工作帶來了很大困難，對于一些似是而非的問題究竟是不是違法，違反了什么法等問題長期困擾著勞教檢察一線的干警，雖然高檢院先后出臺了多項規范勞教檢察的細則、辦法等，但其規定多是對檢察室檢察工作的程序性規范，無法解決勞教檢察工作中實體性依據匱乏的命門。所以，檢察機關在勞教檢察工作中投入如此大的人力物力，所收到的成效與投入相比存在相當幅度的落差，是到了反思和重構勞教檢察制度的時候了。

隨著勞動教養的改革，勞教檢察必然要乘著此次司法改革的東風進行自身的一次蛻變。剖析現有勞教檢察制度，最重要的缺陷就是沒有對勞教的審批環節進行監督，以至于勞教檢察失去了對整個勞教程序中最重要的也是最容易出問題的環節的監督，故在未來，改革后的勞教檢察豍要學會“兩條腿走路”，即對審批環節和執行環節進行全程監督。

從現有的勞教改革方案來看，對未來“違法行為矯治”的審批無外乎有司法化方案和準司法化方案。所謂司法化方案就是由人民法院開庭對矯治案件進行審理。這種方案實際上案牽扯到對刑事訴訟法等基本大法的修改，筆者認為可能性很小。而第二種準司法化方案就是由多個行政部門組成裁決委員會對矯治案件進行裁決。事實上準司法化方案可以理解為對現有勞教管理委員會制度的一種改革，《國務院關于勞動教養的補充規定》第一條明確指出“省、自治區、直轄市和大中城市人民政府成立勞動教養管理委員會，由民政、公安、勞動部門的負責人組成，領導和管理勞動教養的工作”，可見這種多部門組成的委員會的模式其實在勞教誕生伊始對勞教管理委員會的組成中已經有了明確規定，只是后來在實踐中勞教管理委員會在逐漸演變成了公安部門一家獨大的畸形機構。未來的矯治管理委員會必然要跳出單一機關說了算的窠臼，真正由多部門聯合組成，并在制度中保持中立，避免部門利益干擾，從而實現“準司法”的制度建設訴求。

檢察機關在未來違法行為矯治的裁決程序中應當扮演什么樣的角色，是委員會的參與者還是單純的監督者？違法行為矯治作為一種“違法行為人法”，其矯治的對象不僅僅是輕微的“惡行”，更重要的是矯正行為人的“惡習”，以期其在未來不再從事違法行為乃至犯罪。所以，單純的人或者行為都不是構成矯治的充要條件。正是由于這種矯治對象的復雜性，檢察機關應該對矯治委員會批準矯治的過程進行監督而非成為委員會的一員，一方面對矯治委員會的實體決定是否合法要實行監督，同樣，對于矯治委員會的組成以及整個裁決過程的程序正當性的監督更是保障新的制度不走過去老路的根本途徑。檢察機關通過列席有關會議，對批準矯治的過程及對象發表檢察意見，如果檢察機關認為擬被矯治人不符合矯治條件，應當書面通知矯治委員會不予批準或撤銷矯治決定。如果發現擬被矯治人應當進行治安處罰的，則應建議矯治委員會將被矯治人移送有管轄權的公安機關進行治安處罰。如果檢察機關認為擬被矯治人應當追究刑事責任的，則應要求公安機關說明不立案理由，認為理由不成立的，應通知公安機關立案偵查。

對于未來違法行為矯治的執行方式，可分為限制自由的所內矯正和開放式的社區矯正。所內矯正是指將被矯治人集中于矯治所內由政府進行統一教育矯治，由于這種模式限制了人身自由，所以檢察機關必須要對其進行有別于一般意義上的法律監督。在監督形式上，應當汲取勞教檢察的經驗和不足，不宜再采取駐所檢察這種高成本的形式，可以采取巡回檢察的方式，定期到矯治所內與被矯治人談話并檢察了解情況，對于發現的問題及時提出建議或糾正意見。而對于開放式的社區矯正，只需要對現有的《社區矯正實施辦法》進行相應的補充，擴大社區矯正的適用對象。檢察機關在對社區矯正進行監督時需注意甄別不同的社區矯正對象之間在矯正程序和方法上的區別。

注釋：

豍隨著勞教的改革，勞教檢察改革后必然也要進行更名，筆者在此仍用勞教檢察，目的只是為了全文的統一性，畢竟勞教改革后究竟應如何稱呼尚無定論，遑論勞教檢察。

參考文獻：

[1]劉繼國.<人民檢察院勞教檢察辦法>解讀.監所檢察“四個辦法”[M].人民檢察出版社，2008.

[2]儲槐植.再論勞教制度改革[N].檢察日報，2013年3月7日.

（作者單位：陜西省西安市沙坡地區人民檢察院）