論基層政府公共服務能力提升的推動力

摘 要 在2020年全面建成小康社會時，政府提供基本公共服務能力需顯著增強。政府理念的轉變是建設服務型政府的前提。那么在基層政府提升公共服務能力的過程中，有哪些動力在促進這一能力的提高？應該說，基層政府公共服務能力的提升是以行政環境變遷、政府服務不足以及利益需求為核心的各個內外動力因素共同作用、相互影響的結果。

關鍵詞 基層政府 公共服務 能力

伴隨我國經濟體制轉軌、社會轉型的實際進程，公共服務理念越來越成為我國政府改革的新的價值目標取向。這一理念隨著基層社會經濟的發展、政府服務實踐的進行和服務主體及對象利益的要求，已經開始延及到我國農村基層社會。行政生態環境的變化和主體利益要求的增加不約而同地作用在基層政府身上，就推動了其職能更多的發揮在公共服務之上，并且從不同方面要求其公共服務能力必須提高，否則政府在行政環境改變的過程中將無法發揮出其應有的作用。

一、通過行政生態環境的改善來推動基層政府公共服務能力提升

“行政生態環境是與行政系統有關的各種條件之總和。”豍 美國夏威夷大學教授弗瑞得·里格斯認為，影響一個國家行政的生態要素是各種各樣的，其中經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統和政治構架是五個最重要的因素，行政生態環境的變化必將引起政府職能的嬗變。農村基層的經濟發展、社會變遷及政府管理理念的變化必將要求政府公共服務能力的提升，這是客觀層次的推動力。

1、經濟的發展促進政府公共服務能力提升

目前農村有多種的經濟形式，而且非公有制經濟發展很快。以江陰為例，2012年，江陰市民營經濟實現增加值1621.4億元，增長10.6%，占經濟總量的比重為63.9%，比上年提高1.2個百分點。民營經濟注冊資金1485.2億元，增長15.1%。豎 可以說，民營企業為江陰市經濟發展做出了巨大的貢獻。表明改革開放以來，農村的經濟結構已經發生了較大的轉變。統計資料顯示：1978年的農林牧漁產值分別為1117.5、48.1、209.3和22.1（單位：億元），2010年農林牧漁產值已變為36941.1、2595.5、20825.7、6422.4（單位：億元），可見我國農業生產結構已經由單一農業向農林牧漁并舉的綜合性農業轉變。豏從農村公共產品的供給來看，供給主體多元化是趨勢。因民營經濟的長足發展，一定程度上已經具備了參與公共產品提供的條件。若在公共品提供過程中引入競爭機制，打破政府唱獨角戲的局面，讓部分公共產品參與市場運作，就有利于政府放下包袱，使得政府把更多的精力放在公共服務職能之上，政府公共服務能力也會逐漸得到提升。

從我國農村走的發展道路來看，走城鎮化之路，既是破解“三農”瓶頸的現實選擇，也是城鄉經濟協調發展的必然選擇。與世界上的其它國家相比，目前我國城市化發展的總體水平是比較低的，全國城鎮化與發達國家仍存在一定差距。農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距擴大的矛盾依然突出，因此只有盯住城鎮化，發展城鎮化，才是農村現代化發展的首要選擇。而這一進程的成功實現僅僅靠中央的政策是不夠的，更關鍵的是要充分調動作為小城鎮發展戰略具體實施者——基層政府的積極性。

2、農村社會的變遷要求政府公共服務能力提升

當代中國農村由于市場經濟的發展和沖擊，社會結構、社會機制、社會觀念都發生了巨大的變化。我國農村社會結構變遷最為明顯的表象特征是社會成員結構的復雜化，也可用社會結構的分化來表達。簡單地說，過去的農民是鐵板一塊、清一色的務農勞動者，而現在，從農民中分化出了農業勞動者、亦工亦農勞動者、鄉村干部、農民企業家、知識分子、個體工商業主、雇工等等新的職業階層，這種社會成員結構的分化，當然帶來了社會利益結構的調整與深刻變化。

改革開放前，我國農村社會的利益是高度一體的。在集體主義意識形態影響下，個人利益被忽視和貶損，個人利益必須絕對服從集體利益。隨著1979年家庭聯產承包責任制的普遍發展，以公有制為主體的多種所有制經濟共同發展的社會主義經濟制度的實行，使得農民利益源泉實現了多元化，個人利益由以前的絕對服從整體利益演變成現在的個人利益是國家利益的前提，國家利益以個人利益為基礎。由利益結構分化形成的社會階級和階層也把對個人利益的關注作為利益訴求的出發點，基層民眾的權利意識逐漸覺醒并得到了一定程度的發展和進步。人權、人格、個人價值、人格尊嚴等公民基本權利規范不再為意識形態所禁止，而真正成為社會穩定和發展的價值觀基礎。

與此同時，作為擁有公權力的政府也應該逐步退出私人領域，個人利益的滿足已經得到國家和社會的承認，并受到了法律的保護，那么政府必須面對的是：隨著廣大基層民眾權利主體地位的確立，公眾的社會需求發生了重大變化。一方面人民要求政府提供基于憲法權利的、公平的、制度性的、可持續發展性的公共服務；另一方面，政府也希望在避免公共開支過大、不加重稅費的前提下提供更多更好的公共服務，這無疑對基層政府的公共服務能力提出了更高的要求。

3、管理理念的更新有助于政府公共服務能力提升

20世紀末，在西方國家行政改革的浪潮中，出現了公共管理這一新型的社會治理模式。這一模式體現出的管理理念給我國政府管理改革帶來了深遠的影響。我國基層政府要提升公共服務能力就必須：

（一）樹立服務型管理理念。如今，基層政府面對日益復雜的政治、經濟和文化環境，處于越來越激烈的競爭之中，政府的公共服務職能也更顯重要。基層政府要以建立現代公共管理的思維模式為理念，必須從單純管理向全面服務轉變，動員社會各方面力量，最大限度地謀取社會公共利益。然而基層政府經常只顧眼前利益，部分基層政府還搞地區封鎖，其行為是與經濟發展規律相悖的。不僅如此，政府管理仍采取行政命令等強制色彩較濃的管理方式，習慣于干預企業具體的生產經營活動。市場經濟的發展要求有獨立的主體，獨立的經營管理，以家庭聯產承包為主的責任制在農村的普遍推行，瓦解了農村產品計劃經濟的基礎，使廣大農民擺脫了舊體制的束縛，獲得了生產經營的自主權。這就意味著政府權力應當從對農村經濟組織和農民生產經營的全面直接干預中退出，在農戶生產與社會市場之間架起一座橋梁，組織建立起較為完善的社會化服務體系，而不是陷入繁瑣的事務中不能自拔。因此，服務型管理理念要求基層政府正確定位角色和實現職能的轉變，實現公共利益最大化。

（二）樹立法治型管理理念。法治型政府，要求政府在執政理念上樹立“權力來自法、行使依據法、有權必有責、用權受監督、違法受追究”的觀念，在政府行為方式上做到：對外要用法，實現依法管理，更多地運用法律手段管理經濟和社會事務；對內要守法，依法規范、約束政府自身行為。然而，受長期封建專制和人治傳統思想的影響，許多基層政府官員認為自己是“父母官”，高高在上，在決策上又帶有很濃厚的“個人主義”色彩，如在城鎮規劃中，有些基層政府領導往往隨自己的意圖而人為地改變規劃或制定規劃，不顧城鎮發展的實際做出錯誤的決策。究其原因，是中國傳統的“人治”因素的影響，從“人治”到“法治”的管理方式還沒有徹底地轉變過來。法治型管理理念要求基層政府使用權力合法并以法來約束自身行為，實現其公共服務過程的合法化。

二、基層政府自身利益的滿足推動基層政府公共服務能力提升

馬克思指出“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。利益是個人和組織活動的根本動因，而需要又是利益形成的根本前提。需要是人的生命活動的表現，是人的本質的基本規定。政府也是經濟人，有其自己的利益追求，若從“需要”這個邏輯點出發，我們有理由相信政府組織及其成員具有對自我利益的追求是合理的，實際上沒有利益支撐的政治行為也是難以持久和穩定的。

（一）政府合理的利益追求是增強政府公共服務能力的動力

承認政府的合法權益，比追求法外權益，更符合實際。政府擁有的公共資源相對豐富，政府權力很大程度上體現為經濟資源配置權。由于市場存在著不完全競爭、壟斷、外部不經濟性、信息不對稱等缺陷，需要政府干預市場運作，彌補市場缺陷，更有效地配置資源。就此意義而言，政府的合法利益是政府有效提供公共服務的動力和前提。

政府要實現公共服務的職能，需要投入和消耗一定的資源，政府主要依靠公共財政來籌集必須的資金，公共財政對政府服務效率、財富的分配等方面都有顯著的影響，財政能力的增強是政府公共服務實現高效率的必要條件。而且政府管理并不僅僅局限于公共領域的目標，而是擴大到社會經濟領域，促進經濟發展是政府管理的重要目標，經濟的發展使得政府不斷獲得各種機會，政府通過經濟開發獲得的增量財富可以按比例留成，其投資機會、發展機會也大大增加。因此政府增強自身的力量勢在必行。一旦政府能量得到增強以后，必須要拓展管理的邊界，使得政府有足夠的能量來處理越來越復雜的經濟事務與社會事務，并且有條件來承擔管理這些事務的責任，相應的，政府的公共服務能力也得到增強。因此，適度合理的政府利益能夠轉化成為推動經濟發展和社會發展的動力，對公共服務能力的提高具有積極效應。

（二）政府也是實現地方利益的主體，維護地方利益要求政府不斷提高公共服務能力

政府利益從層次上看，可以被分為政府部門的利益、政府官員利益和政府組織整體的利益。豐那么不同地區的政府整體上其利益追求是有差異的，在當前以地方分權代替中央集權，通過地區競爭培育市場主體的情況下，各基層政府己成為當地利益的代言人和實現地方利益的主體，維護本地的利益成了政府行為的主要動機。

“利益是社會化的需要，是人們通過一定的社會關系表現出來的需要。利益在本質上屬于社會關系范疇。社會主體維持自身的生存和發展，只有通過對社會勞動產品的占有和享有才能實現。社會主體與社會勞動產品的這種對立統一關系就是利益”。豑

這一觀點深刻地揭示了利益的實質——需要主體為了滿足自身的需要而與需要對象存在的一種對立統一關系。當前經濟的市場化誘發了農民對公共服務的新需求，這種發展也改變了不同地區政府之間的競爭環境，一定程度上體現在政府的公共服務質量和公共服務水平的競爭上，由此可見，如何更好地提供本層次的公共服務，關系到一個政府能否在新一輪的競爭浪潮中占據有利的地位、關系到本地區利益的實現與否。可以說，政府積極提升自己的公共服務能力，是實現地方利益最大化的重要手段。

綜上所述，基層政府公共服務能力作為基層政府提供公共產品和服務的功能，其建設的動因是基層政府作為公共服務能力主體的一種客觀需要或潛在利益。基層政府公共服務能力的建設，是以行政環境變遷、政府服務不足以及利益需求為核心的各個內外動力因素共同作用、相互影響的結果。基層政府公共服務能力如何在內外因素作用下不斷優化、提升，是政府公共行政的主要著力點，也是加快當前服務型政府建設，實現政府改革的重要路徑。

注釋：

豍王滬寧. 行政生態分析[M].上海： 復旦大學出版社，1989. （29）.

豎資料來源：http：//www.jiangyin.gov.cn.

豏資料來源： http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.中國統計年鑒.

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（作者單位：中共江陰市委黨校）