“營(yíng)改增”試點(diǎn)的成效、問(wèn)題及政策建議

摘要：上海等地2012年開(kāi)始“營(yíng)改增”試點(diǎn)。截止目前，企業(yè)整體稅賦下降顯著，但也出現(xiàn)了諸如地方政府稅收減少，財(cái)政收入下降等問(wèn)題。如何協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系問(wèn)題，以便在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)“營(yíng)改增”，成了管理當(dāng)局亟待解決的難題。本文從“營(yíng)改增”取得的成效、面臨的問(wèn)題等方面，運(yùn)用定性和數(shù)據(jù)搜集的方式，呈現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)“營(yíng)改增”的現(xiàn)狀，針對(duì)中央和地方的財(cái)政協(xié)調(diào)等問(wèn)題，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：“營(yíng)改增”；中央和地方；“結(jié)構(gòu)性減稅”

一、引言

作為“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的主要內(nèi)容之一，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅（ 簡(jiǎn)稱“營(yíng)改增”）順應(yīng)了全球金融危機(jī)后，我國(guó)出口下降、經(jīng)濟(jì)增速放緩，急需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、增加就業(yè)的趨勢(shì)。根據(jù)財(cái)政部科研究所所長(zhǎng)賈康的觀點(diǎn)，“營(yíng)改增”能帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)約0.5%，帶動(dòng)出口增長(zhǎng)0.7%，帶來(lái)大約70萬(wàn)個(gè)新增就業(yè)崗位。 鑒于“營(yíng)改增”僅對(duì)商品新增價(jià)值征收，可避免重復(fù)征稅，且在籌集政府收入時(shí)不對(duì)經(jīng)濟(jì)主體區(qū)別對(duì)待，有利于“稅收中性”的發(fā)揮等優(yōu)勢(shì)，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作中，再次強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大營(yíng)改增試點(diǎn)范圍”，力爭(zhēng)在“十二五”期間在全國(guó)范圍內(nèi)完成“營(yíng)改增”工作。

在我國(guó)，營(yíng)業(yè)稅是地方稅，增值稅是中央和地方共享的稅種，“營(yíng)改增”意味著原屬于地方政府的稅收，中央也來(lái)分一杯羹，地方收支矛盾突出。以青海為例，近年來(lái)營(yíng)業(yè)稅比重一直占30%左右，一旦完成“營(yíng)改增”試點(diǎn)，當(dāng)前中央和地方分配比例不變情況下，地方財(cái)政缺口會(huì)加大，青海2012年公共財(cái)政預(yù)算收入比上年增長(zhǎng)18.2%，公共財(cái)政預(yù)算支出比上年增長(zhǎng)22.8%。如何協(xié)調(diào)中央和地方的財(cái)政等問(wèn)題成了亟待解決的難題。

已有研究大多是分析“營(yíng)改增”對(duì)企業(yè)稅負(fù)的影響。本文意在從試點(diǎn)“營(yíng)改增”探討如何處理中央和地方的關(guān)系，提出相關(guān)政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于“營(yíng)改增”對(duì)企業(yè)稅負(fù)影響的研究

夏杰長(zhǎng)、管永昊（2012）認(rèn)為“營(yíng)改增”有助于消除服務(wù)業(yè)因征收營(yíng)業(yè)稅、不能抵扣進(jìn)項(xiàng)稅而導(dǎo)致的重復(fù)征稅的問(wèn)題，從制度上解決貨物與勞務(wù)稅制不統(tǒng)一的問(wèn)題，減輕服務(wù)業(yè)整體稅賦。潘文軒（2013）從四種情況分析“營(yíng)改增”對(duì)企業(yè)稅負(fù)的影響，當(dāng)企業(yè)適用的增值稅率小于原來(lái)營(yíng)業(yè)稅率，帶來(lái)減稅效應(yīng)，再加上進(jìn)項(xiàng)抵扣的減稅效應(yīng)，企業(yè)稅負(fù)下降；當(dāng)企業(yè)適用的增值稅率大于原來(lái)營(yíng)業(yè)稅率，稅率變動(dòng)帶來(lái)了增稅效應(yīng)，但進(jìn)項(xiàng)抵扣的減稅效應(yīng)超過(guò)該增稅效應(yīng)，企業(yè)稅負(fù)依然減輕；當(dāng)企業(yè)適用的增值稅率大于原先營(yíng)業(yè)稅率，稅率變動(dòng)帶來(lái)了增稅效應(yīng)，并且該增稅效應(yīng)超過(guò)進(jìn)項(xiàng)抵扣的減稅效應(yīng)，企業(yè)稅負(fù)增加；當(dāng)企業(yè)適用的增值稅率等于原來(lái)營(yíng)業(yè)稅率，此時(shí)僅存在進(jìn)項(xiàng)抵扣的減稅效應(yīng)，企業(yè)稅負(fù)下降。

（二）“營(yíng)改增”中央和地方的關(guān)系問(wèn)題

彭月蘭、陳永奇（2008）認(rèn)為，我國(guó)主要對(duì)第二產(chǎn)業(yè)征收增值稅，第三產(chǎn)業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅，從地方利益考慮，應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，一些能源城市如山西等，會(huì)縮小煤炭資源的開(kāi)發(fā)，造成市場(chǎng)上供不應(yīng)求，國(guó)家從全局出發(fā)，要求其煤炭開(kāi)采須保持一定規(guī)模，但會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成破壞，中央應(yīng)對(duì)這些地區(qū)給予政策傾斜及財(cái)政補(bǔ)貼。李明（2012）認(rèn)為，應(yīng)改革和規(guī)范分稅制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。潘文軒（2012）指出將“營(yíng)改增”后的增值稅收入暫時(shí)歸屬試點(diǎn)地區(qū)，長(zhǎng)期會(huì)造成來(lái)源于服務(wù)業(yè)的增值稅由地方獨(dú)享，工商業(yè)的增值稅由中央和地方共享的格局，不利于增值稅制統(tǒng)一，應(yīng)重新調(diào)整增值稅的央地比例，新的增值稅央地分成比例應(yīng)大致等于75%增值稅：（25%增值稅+營(yíng)業(yè)稅），即改革前中央與地方就增值稅和營(yíng)業(yè)稅而言的收入比。

三、試點(diǎn)“營(yíng)改增”的現(xiàn)狀考察

（一）“營(yíng)改增”取得的成效

1. 企業(yè)整體稅負(fù)下降，尤其是小規(guī)模納稅人

根據(jù)上海市財(cái)稅部門(mén)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海在實(shí)施“營(yíng)改增” 一季度內(nèi)70%企業(yè)減稅20億元，5月份時(shí)，納入試點(diǎn)范圍的13.5萬(wàn)戶企業(yè)稅負(fù)下降，其中將近9萬(wàn)戶為小規(guī)模納稅人，整體稅負(fù)下降超過(guò)80億元。截至 6 月末，納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍的企業(yè)數(shù)量已達(dá)到13.9 萬(wàn)戶， 其中 9.1 萬(wàn)戶為小規(guī)模納稅人，占全部試點(diǎn)企業(yè)數(shù)的65.5%。2012年?duì)I改增試點(diǎn)為企業(yè)減稅426.3億元，減稅面超過(guò)90%，其中小規(guī)模納稅人減稅幅度達(dá)40%。

2. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加就業(yè)

2012年上海GDP增長(zhǎng)7.5%，第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)達(dá)10.6%，比整個(gè)GDP增長(zhǎng)高出3.1個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)業(yè)占GDP的比重由2011年的57%，變成2012年的60%，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)6.2%，貢獻(xiàn)率達(dá)82.7%。據(jù)專家測(cè)算，“營(yíng)改增”使上海經(jīng)濟(jì)增加0.6個(gè)百分點(diǎn)，增加就業(yè)14萬(wàn)人。

3. 要素區(qū)域聚集，總部效應(yīng)凸顯

高頓研究院的一份調(diào)查報(bào)告顯示，在上海采購(gòu)的成本比其他地區(qū)低5.66%，很多企業(yè)將總部移到上海。國(guó)際性跨國(guó)公司落戶上海的意愿增強(qiáng)，2012年上半年，上海新設(shè)跨國(guó)公司總部27家，投資性公司13家，研發(fā)中心14家，總部聚集效應(yīng)凸現(xiàn)。

（二）“營(yíng)改增”面臨的問(wèn)題

1. 部分企業(yè)稅負(fù)增加，“結(jié)構(gòu)性減稅”力度不夠

（1）上海市發(fā)改委研究院課題組發(fā)布的《2012 年一季度上海服務(wù)業(yè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)企業(yè)問(wèn)卷調(diào)查》顯示，35.7% 的企業(yè)反映“營(yíng)改增”后稅負(fù)有所增加；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)對(duì) 91 家試點(diǎn)企業(yè)的抽樣結(jié)果顯示，58.6%交通運(yùn)輸業(yè)受訪企業(yè)稅負(fù)增加；中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)對(duì)上海65家大型物流企業(yè)的調(diào)查結(jié)果表明，2008- 2010年期間，貨物運(yùn)輸企業(yè)年均營(yíng)業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率為1.9%左右，而“營(yíng)改增”試點(diǎn)后則增至4%以上，2013年1月份，67%的試點(diǎn)企業(yè)平均稅負(fù)增加5萬(wàn)元。

（2）減稅須達(dá)到一定的規(guī)模才有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，比如減到全國(guó)稅收收入的5%-10%。但就上海而言，根據(jù)“營(yíng)改增”前5個(gè)月的數(shù)據(jù)推算，全年減稅規(guī)模約200億元，僅占全部稅收收入的3%。國(guó)家稅務(wù)總局測(cè)算，在全國(guó)全面推行“營(yíng)改增”，全年減稅將超過(guò)1000億元，但總體減負(fù)僅占全國(guó)稅收收入的1.11%，考慮到全國(guó)稅收收入每年20%左右的速度增長(zhǎng)，這個(gè)比例將更低。

2. 國(guó)稅和地稅協(xié)調(diào)問(wèn)題

（1）現(xiàn)行財(cái)政體制中，增值稅由國(guó)稅征收，中央和地方共享，營(yíng)業(yè)稅為地稅征收，全部歸屬地方。在“營(yíng)改增”過(guò)渡期，相關(guān)增值稅繼續(xù)由國(guó)稅部門(mén)統(tǒng)一征收，收入歸屬地方，若“營(yíng)改增”在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，就面臨國(guó)稅和地稅的利益博弈的問(wèn)題。

（2）上海國(guó)稅和地稅統(tǒng)一，稅收改革、財(cái)政補(bǔ)貼可在內(nèi)部進(jìn)行，操作相對(duì)便利，全國(guó)大多地區(qū)，財(cái)政、國(guó)稅、地稅分割，中央直管國(guó)稅、省級(jí)統(tǒng)管地稅、財(cái)政隸屬地方政府，涉及財(cái)政“省管縣”體制時(shí)，市縣財(cái)政無(wú)法直接對(duì)接。

（3）“營(yíng)改增”是一項(xiàng)跨多級(jí)政府和部門(mén)的改革工程。在稅源劃分、政策協(xié)調(diào)，體制分配，優(yōu)惠政策實(shí)施等方面面臨各種困難，企業(yè)還需同時(shí)接受國(guó)稅與地稅國(guó)稅的雙重稽查與管理，增加征稅成本。

四、如何處理中央和地方的關(guān)系問(wèn)題

（一）重構(gòu)中央、地方稅制體系

“原屬于試點(diǎn)地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅，改增值稅后，仍歸屬試點(diǎn)地區(qū)，增值稅款滯納金、罰款收入也全部歸屬試點(diǎn)地區(qū)”，只是試點(diǎn)期間過(guò)渡性政策，隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，地方缺少主題稅種的問(wèn)題愈發(fā)突出。可把原屬于中央的車輛稅、消費(fèi)稅等歸屬地方，有助于提高政府的積極性，培養(yǎng)新的消費(fèi)市場(chǎng)，尤其是現(xiàn)在，面對(duì)著我國(guó)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車，出口、投資，在世界金融危機(jī)時(shí)，有所放緩，應(yīng)加大消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激力度。

（二）關(guān)于國(guó)稅與地稅協(xié)調(diào)問(wèn)題

我國(guó)大多地區(qū)國(guó)稅和地稅相互獨(dú)立。“營(yíng)改增”中，可將國(guó)稅與地稅合二為一，但會(huì)遭到利益集團(tuán)的阻力，實(shí)際操作難度大。也可以增值稅由國(guó)稅征收，取代地稅對(duì)營(yíng)業(yè)稅的征管，但失去主體稅種征管權(quán)后，地稅有被邊緣化的趨勢(shì)。可適當(dāng)增加、擴(kuò)充地稅征管權(quán)限，將更多非稅收入征管職能將公安、工商等部門(mén)并入地稅，社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行“費(fèi)改稅”后統(tǒng)一由地稅征管，延續(xù)國(guó)地稅分立的格局（潘文軒，2012）。如陜西省主要依靠地方小稅和非稅收拉動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)，“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政造成的壓力，可加大非稅收的清繳力度。

（三）增加政府轉(zhuǎn)移支付

地稅減少，財(cái)政收入受影響。一些亟待解決的民生問(wèn)題，如要在全國(guó)范圍內(nèi)覆蓋的新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，除中央財(cái)政資金外，地方政府也要提供相應(yīng)資金。而我國(guó)2011年指定用途的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占轉(zhuǎn)移支付總額的78.53%，留給地方政府自由支配的資金比例較低，因此，可以提高政府自由支配的資金比重。

（四）制定過(guò)渡性財(cái)政扶持政策

針對(duì)“營(yíng)改增”試點(diǎn)出現(xiàn)的部分企業(yè)稅負(fù)加重情況，上海市下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過(guò)渡性財(cái)政扶持政策的通知》，對(duì)因新老稅制轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致稅負(fù)增加的試點(diǎn)企業(yè)，按照“企業(yè)據(jù)實(shí)申請(qǐng)、財(cái)政分類扶持、資金及時(shí)預(yù)撥”的方式，實(shí)施過(guò)渡性財(cái)政扶持政策。有效平衡了試點(diǎn)企業(yè)的稅負(fù)。今年新加入試點(diǎn)的地區(qū)，也可采納這一經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)稅負(fù)增加企業(yè)給予補(bǔ)貼。

盡早開(kāi)展?fàn)I改增影響分析測(cè)算，對(duì)試點(diǎn)企業(yè)在盈利、稅負(fù)、現(xiàn)金流等方面的影響進(jìn)行評(píng)估，明確試點(diǎn)工作給企業(yè)帶來(lái)的稅負(fù)變化。

參考文獻(xiàn)

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