“后融資平臺(tái)時(shí)代”城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機(jī)制改進(jìn)思考

摘要：2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》后，各部門(mén)就融資平臺(tái)融資相繼出臺(tái)了一系列限制性規(guī)定。在這一時(shí)期，地方政府進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)融資面臨宏觀調(diào)控和政策變化的挑戰(zhàn)，融資難度進(jìn)一步加大，融資機(jī)制面臨重構(gòu)。從分析河南省地方政府城鎮(zhèn)化融資現(xiàn)狀出發(fā)，提出推動(dòng)地方政府城鎮(zhèn)化融資的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺(tái)；城鎮(zhèn)化；融資

從2013年各省市的《政府工作報(bào)告》來(lái)看，許多省市都將“推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)”作為拉動(dòng)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大潛力，列為最主要的任務(wù)之一。其中，河南省提出，今后5年要著力加速發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，目標(biāo)是城鎮(zhèn)化率由2012年末的42.4%提高到52%。為滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)投資帶來(lái)的大量資金需求，在融資平臺(tái)融資受阻的情況下，地方政府融資機(jī)制面臨重構(gòu)。結(jié)合河南省城鎮(zhèn)化融資情況，就完善地方政府城鎮(zhèn)化融資機(jī)制提出措施建議。

一、河南省新型城鎮(zhèn)化融資需求分析

（一）當(dāng)前河南省新型城鎮(zhèn)化特征

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)化發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)會(huì)發(fā)生變化。工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈倒“U”型關(guān)系，而服務(wù)業(yè)與城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系。因此，在城鎮(zhèn)化率尚未達(dá)到50%時(shí)，第二產(chǎn)業(yè)占比最高，是城鎮(zhèn)化的主要驅(qū)動(dòng)力；在城鎮(zhèn)化處于50%-70%的階段時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)比重超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，成為驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的主力。二是城市發(fā)展模式會(huì)因城鎮(zhèn)化率的不同而呈現(xiàn)不同的形態(tài)。在城鎮(zhèn)化率尚未達(dá)到50%時(shí)，城鎮(zhèn)化主要是單個(gè)城市獨(dú)立發(fā)展，且發(fā)展速度較快；在城鎮(zhèn)化率處于50%-70%的階段時(shí)，單個(gè)城市規(guī)模迅速擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)會(huì)趨緩，城市圈化的發(fā)展模式將會(huì)成為比較普遍的情況。目前，全國(guó)城鎮(zhèn)化率52.6%，河南省城鎮(zhèn)化率僅42.4%，未來(lái)一段時(shí)期，河南省城鎮(zhèn)化投資仍將主要集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化核心是農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，而河南是農(nóng)業(yè)大省，新型城鎮(zhèn)化必須以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ)，與工業(yè)化相互協(xié)調(diào)，因此，河南省城鎮(zhèn)化投資還需通過(guò)大力支持縣域產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（二）未來(lái)5年河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)投資需求

根據(jù)2013年河南省《政府工作報(bào)告》，今后5年要著力加速發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，目標(biāo)是城鎮(zhèn)化率由2012年末的42.4%提高到52%，城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)10個(gè)百分點(diǎn)。依據(jù)《河南統(tǒng)計(jì)年鑒》，2011年末河南總?cè)丝?0489萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率40.6%，歷史年份平均人口增長(zhǎng)率約0.5%，到2017年總?cè)丝趯⑦_(dá)到10807萬(wàn)人，按52%的城鎮(zhèn)化率計(jì)算，城鎮(zhèn)居民需達(dá)到5620萬(wàn)人，扣除城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)，未來(lái)5年，需要有1235萬(wàn)人由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的固定資產(chǎn)投資成本約為10萬(wàn)元，則未來(lái)5年，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)投資所需資金總額為12350億元。

（三）融資需求預(yù)測(cè)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源需要政府、企業(yè)、居民、金融機(jī)構(gòu)等共同籌集，其中銀行貸款仍是重要的資金來(lái)源之一。根據(jù)河南統(tǒng)計(jì)年鑒，2011年末，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資資金來(lái)源構(gòu)成為：國(guó)家預(yù)算資金2%、國(guó)內(nèi)貸款12.1%、利用外資0.6%、自籌資金76.3%、其他資金8.9%，其中國(guó)內(nèi)貸款的比重較2011年末增長(zhǎng)2.1個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)實(shí)際操作情況來(lái)看，自籌資金的相當(dāng)一部分也是來(lái)源于銀行等金融機(jī)構(gòu)，因此國(guó)內(nèi)貸款的比重應(yīng)該更高一些。未來(lái)5年投資總需求12350億元，則年均投資額2470億元，年均需新增國(guó)內(nèi)貸款和自籌資金為2183億元，假設(shè)除最低資本金要求（假設(shè)為30%）以外部分全部為向金融機(jī)構(gòu)融資，則每年固定資產(chǎn)投資需從金融機(jī)構(gòu)新增融資1528億元。按照《中國(guó)金融年鑒》，河南省金融機(jī)構(gòu)全部中長(zhǎng)期貸款從2008年-2011年，分別增長(zhǎng)508億元、1744億元、1740億元、925億元。各金融機(jī)構(gòu)全部新增中長(zhǎng)期貸款需全部用于城鎮(zhèn)化固定資產(chǎn)投資，但各行其他方面的信貸投放不會(huì)因城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而減少，反而會(huì)增加，因此，在當(dāng)前繼續(xù)實(shí)施穩(wěn)健貨幣政策的情況下，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求存在較大缺口。

二、河南省城鎮(zhèn)化融資中面臨的困難

當(dāng)前階段城鎮(zhèn)化建設(shè)主要任務(wù)仍是城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)城結(jié)合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這些領(lǐng)域大部分項(xiàng)目仍需要政府主導(dǎo)投資。當(dāng)前河南省融資主體及其運(yùn)行機(jī)制等方面還存在一些制約和困難。

（一）融資平臺(tái)市場(chǎng)化改革仍需深入

一是融資平臺(tái)發(fā)展相對(duì)滯后。省級(jí)部分融資平臺(tái)公司起步晚，有的資本金到位不足、有的運(yùn)作機(jī)制尚未建立、有的資產(chǎn)有待盤(pán)活，導(dǎo)致自身造血功能差、融資條件難落實(shí)，融資作用未得到充分發(fā)揮。地市級(jí)部分平臺(tái)及縣級(jí)大部分平臺(tái)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全，使得融資平臺(tái)公司在投資決策、資金使用和分配、項(xiàng)目收益歸屬等問(wèn)題上出現(xiàn)責(zé)任與權(quán)益相分離的情況。財(cái)務(wù)狀況不如人意，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比較低，無(wú)持續(xù)穩(wěn)定的收益來(lái)源。二是融資機(jī)制不暢。在政府投資項(xiàng)目融資過(guò)程中，自身資產(chǎn)和收益積累沉淀不足，沒(méi)有形成資金——資產(chǎn)——收益——投資的良性運(yùn)行機(jī)制，長(zhǎng)期依賴政府國(guó)有資源扶持，未形成自身發(fā)展壯大的有效途徑，融資主體發(fā)展難以靠。三是融資手段相對(duì)單一，直接融資欠缺。在統(tǒng)計(jì)各級(jí)融資平臺(tái)全口徑總債務(wù)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)各級(jí)融資平臺(tái)僅有銀行貸款、信托、發(fā)行企業(yè)債三種融資渠道，直接融資占融資總額的約22%。四是擔(dān)保體系不完善，擔(dān)保資源權(quán)屬分散，難以形成合力。

（二）缺少差異化政策，后發(fā)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮

從河南省的實(shí)際情況來(lái)看，融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，但與經(jīng)濟(jì)總量相當(dāng)?shù)氖》菹啾龋谫Y總量仍然偏小，政府債務(wù)率不高。而且，東部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份，地方有實(shí)力的企業(yè)較多，社會(huì)信用體系完善，金融產(chǎn)品豐富，城鎮(zhèn)化項(xiàng)目具備一定的市場(chǎng)化運(yùn)作條件。河南作為中部省份，城鎮(zhèn)化水平較低，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，完全靠市場(chǎng)化主體運(yùn)作條件尚不具備。在缺少配套支持政策的情況下，與經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省市執(zhí)行相同的政策標(biāo)準(zhǔn)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。

（三）信息不對(duì)稱，影響地方政府健康有序融資

由于當(dāng)前尚未建立財(cái)政報(bào)表披露制度，地方政府性債務(wù)缺少統(tǒng)一的管理部門(mén)，銀監(jiān)、財(cái)政等部門(mén)統(tǒng)計(jì)負(fù)債口徑、規(guī)模不一致，使媒體、投資者、決策者難以及時(shí)獲取真實(shí)的地方政府債務(wù)情況，從而只能從全國(guó)數(shù)字或抽樣數(shù)字類推各地方政府負(fù)債，最終，從輿論、政策各方面形成對(duì)地方政府負(fù)債的圍堵，使地方政府健康有序負(fù)債受到制約。在信息披露不充分的情況下，很容易導(dǎo)致中央、監(jiān)管部門(mén)等對(duì)河南省相對(duì)較低的政府債務(wù)水平認(rèn)識(shí)不足，在支持地方城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中信心、決心不足。

三、“后融資平臺(tái)時(shí)代”推進(jìn)城鎮(zhèn)化融資頂層設(shè)計(jì)參考

（一）建立區(qū)域差別化的地方政府融資管理體系

結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，建立區(qū)域差別化的地方政府融資管理體系。一是建立自上而下的地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，提高債務(wù)透明度。二是根據(jù)各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、城鎮(zhèn)化率、政府信息公開(kāi)及財(cái)政、債務(wù)數(shù)據(jù)透明度、政府債務(wù)償債機(jī)制建設(shè)情況等，選擇條件成熟的省市發(fā)行市政債。三是結(jié)合中西部發(fā)展和融資相對(duì)滯后的實(shí)際，建立融資平臺(tái)與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的一攬子合作，開(kāi)展城鎮(zhèn)化專項(xiàng)融資，由開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)與地方政府編制統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化融資規(guī)劃，提供一攬子金融服務(wù)，引領(lǐng)商業(yè)銀行有序進(jìn)入，并引導(dǎo)信托、基金等資金介入，嘗試資產(chǎn)證券化等方式拓展融資渠道；由開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)建立政府負(fù)債限額，推動(dòng)地方政府建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的償債機(jī)制，防止地方政府債務(wù)積聚。

（二）建立地方政府評(píng)級(jí)制度，共建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

地方政府財(cái)政負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、利息支出率等指標(biāo)是國(guó)際上衡量政府債務(wù)的常用指標(biāo)，國(guó)際上也有比較一致的風(fēng)險(xiǎn)警戒線。中央到地方財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)建立自上而下的政府評(píng)級(jí)支持體系，利用政府財(cái)力及債務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，參考國(guó)際通行做法，構(gòu)建政府債務(wù)預(yù)警模型，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制發(fā)揮作用，不僅是各類債權(quán)人的利益保障，更是地方政府債務(wù)管理 “軟約束”的形成，地方政府將在整體融資和償債問(wèn)題上更為自律，有利于提升地方政府信用度。

（三）共建社會(huì)化方式風(fēng)險(xiǎn)防控體系，為地方政府直接融資營(yíng)造良好環(huán)境

從2004年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行就與地方紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)開(kāi)展合作，建立社會(huì)化的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，對(duì)融資平臺(tái)貸款實(shí)行聯(lián)合監(jiān)督檢查。努力打造“陽(yáng)光工程”，形成各方支持發(fā)展、防控風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)合力。建議進(jìn)一步加大地方政府有關(guān)部門(mén)與國(guó)開(kāi)行的合作，建立信息共享機(jī)制，不斷完善地方政府債務(wù)信息披露制度，形成地方政府債務(wù)融資的監(jiān)督機(jī)制，將為地方政府統(tǒng)一融資、協(xié)調(diào)發(fā)展提供信息基礎(chǔ)，贏得社會(huì)各界對(duì)地方政府融資的理解和支持。

四、“后融資平臺(tái)時(shí)代”河南省城鎮(zhèn)化融資機(jī)制建設(shè)

（一）推進(jìn)地方政府資源的資本化，提高融資平臺(tái)融資能力

就當(dāng)前城鎮(zhèn)化融資來(lái)講，地方政府方面，充分發(fā)掘、整合現(xiàn)有資源，并通過(guò)作價(jià)出資等形式注入融資平臺(tái)，使政府掌控的資源融入市場(chǎng)的配置過(guò)程中，發(fā)揮杠桿作用。融資平臺(tái)方面，主動(dòng)辨別各業(yè)務(wù)板塊未來(lái)發(fā)展所需的資源與能力，重視公益性業(yè)務(wù)的資源獲取與交換，充分發(fā)揮公益性業(yè)務(wù)的公共產(chǎn)品屬性與資源交換特征，換取與平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)相匹配的資源，助力經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的發(fā)展，形成“資源獲取——實(shí)現(xiàn)收益”的良性循環(huán)。“后融資平臺(tái)時(shí)代”，通過(guò)政府增信，市場(chǎng)建設(shè)和制度建設(shè)，融資平臺(tái)逐步發(fā)展成為自主決策、現(xiàn)金流可持續(xù)的市場(chǎng)主體。

（二）提高融資平臺(tái)市場(chǎng)引領(lǐng)作用，拓展資金來(lái)源

由于城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目的投資，一方面需要投入大量長(zhǎng)期資金，另一方面盈利目標(biāo)難以兼顧。因此，單純靠融資平臺(tái)，或單純依靠民營(yíng)企業(yè)等主體，此類城鎮(zhèn)化項(xiàng)目均難以融資和實(shí)施。通過(guò)政府招商引資，推動(dòng)融資平臺(tái)引領(lǐng)社會(huì)資金共同進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，在做強(qiáng)做大融資平臺(tái)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮融資平臺(tái)的投資撬動(dòng)作用，開(kāi)展公私合營(yíng)，實(shí)現(xiàn)政府、融資平臺(tái)、民營(yíng)企業(yè)的三方共贏，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（三）完善城鎮(zhèn)化融資擔(dān)保體系，打通融資瓶頸

由于城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資多有長(zhǎng)期、大額的特點(diǎn)，常規(guī)的擔(dān)保方式難以滿足融資需要。比如，我國(guó)電力、公路基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)融資就是通過(guò)創(chuàng)新?lián)７绞酱蛲碎L(zhǎng)期、大額資金融資的瓶頸，并取得成功納入法規(guī)體系得到認(rèn)可。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資過(guò)程中仍需要?jiǎng)?chuàng)新?lián)７绞?、完善?dān)保體系。一是探索政府增信措施的擔(dān)保轉(zhuǎn)化方式。比如，建立償債基金及管理制度，探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押等。二是發(fā)揮政府組織優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)擔(dān)保資源權(quán)屬整合。三是從制度層面給予創(chuàng)新空間，避免制度抑制。

（四）建立融資平臺(tái)評(píng)價(jià)機(jī)制，保障其可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前可能是近10年來(lái)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的最困難時(shí)期，如何化壓力為動(dòng)力，發(fā)現(xiàn)、挖掘可能的發(fā)展機(jī)遇，一方面積極進(jìn)行戰(zhàn)略反思，進(jìn)行必要的戰(zhàn)略調(diào)整；另一方面，地方政府需運(yùn)用評(píng)價(jià)機(jī)制引領(lǐng)融資平臺(tái)不斷適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，持續(xù)健康發(fā)展。為解決其資金使用政策性和籌集效益性矛盾，融資平臺(tái)必須借助政府增信，依靠政府的資源、資產(chǎn)、資金、資本平衡收支。但政府增信的使用和政策性資金的使用容易導(dǎo)致低效率和高風(fēng)險(xiǎn)（原因在于壟斷制度設(shè)計(jì)內(nèi)生出地方政府的隱性擔(dān)保），為此，需要對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)展效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立其效應(yīng)指標(biāo)體系，考評(píng)其自身可持續(xù)發(fā)展能力（現(xiàn)金流建設(shè)）和融資能力（信用建設(shè)）、計(jì)量其發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度，評(píng)估其對(duì)市場(chǎng)建設(shè)和制度建設(shè)的推動(dòng)力。

五、“后融資平臺(tái)時(shí)代”推動(dòng)河南省城鎮(zhèn)化融資具體建議

（一）積極爭(zhēng)取國(guó)家將河南列入城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)省份。建議梳理城鎮(zhèn)化建設(shè)思路，及時(shí)向國(guó)家有關(guān)部門(mén)匯報(bào)，爭(zhēng)取將河南省列入國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)省份，努力爭(zhēng)取外部支持。在此基礎(chǔ)上，與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)合作，探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“河南模式”，努力將其打造為城鎮(zhèn)化拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步的“河南樣本”。

（二）明確政府融資管理部門(mén)。建議可以成立由發(fā)展改革委、財(cái)政、金融辦等部門(mén)共同參加的省地方融資管理委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)全省的政府融資活動(dòng)并負(fù)責(zé)對(duì)因此而形成的地方債務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理監(jiān)督，結(jié)合本省實(shí)際情況制定全省統(tǒng)一的政府融資規(guī)劃。

（三）加大對(duì)省級(jí)融資平臺(tái)的扶持。通過(guò)理順管理體制、加大資源整合力度，進(jìn)一步做實(shí)做強(qiáng)省級(jí)融資平臺(tái)，充分發(fā)揮省級(jí)融資平臺(tái)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的引領(lǐng)作用，豐富融資渠道，建立健全符合外部監(jiān)管要求的城建項(xiàng)目“借、用、管、還”機(jī)制，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的市場(chǎng)化融資能力。

（四）出臺(tái)《河南省推進(jìn)城鎮(zhèn)化融資工作方案》等配套政策，明確近期工作目標(biāo)、重大項(xiàng)目及融資扶持政策。使河南省在全國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中把握有利的發(fā)展時(shí)機(jī)。

（五）建立城鎮(zhèn)化重大項(xiàng)目工作機(jī)制。省政府指定有關(guān)部門(mén)針對(duì)支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、產(chǎn)城結(jié)合、航空港區(qū)建設(shè)等梳理城鎮(zhèn)化重大項(xiàng)目清單，并建立重大項(xiàng)目跨部門(mén)工作小組，負(fù)責(zé)落實(shí)重大項(xiàng)目有關(guān)政府配套政策。

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