ACS電子對(duì)賬結(jié)果確認(rèn)監(jiān)督方式亟需完善

中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行營(yíng)業(yè)管理部作為全國(guó)首批中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）上線運(yùn)行試點(diǎn)行之一，已于2013年5月2日全國(guó)第一批正式上線運(yùn)行。事后監(jiān)督人員在前期開(kāi)展的三輪模擬運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)，ACS電子對(duì)賬結(jié)果確認(rèn)監(jiān)督功能在功能設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面尚存在一些問(wèn)題和不足，導(dǎo)致其防范資金風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期目的弱化，人民銀行的電子對(duì)賬管理亟需在核算系統(tǒng)和相關(guān)制度上予以完善。

一、電子對(duì)賬管理存在的問(wèn)題

目前ACS監(jiān)督子系統(tǒng)的對(duì)賬結(jié)果確認(rèn)監(jiān)督功能是監(jiān)督中心對(duì)網(wǎng)點(diǎn)已確認(rèn)對(duì)賬結(jié)果的賬戶進(jìn)行監(jiān)督。包括核對(duì)結(jié)果相符的賬戶批量監(jiān)督、核對(duì)結(jié)果不符的賬戶逐戶監(jiān)督。

（一）系統(tǒng)未明確事后監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)開(kāi)戶單位未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成對(duì)賬的處理方式。開(kāi)戶單位當(dāng)日確實(shí)不能完成對(duì)賬時(shí)，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)對(duì)賬人員不能完成確認(rèn)，監(jiān)督人員也不能對(duì)電子對(duì)賬結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，影響了對(duì)賬的及時(shí)性。

（二）對(duì)于超期未對(duì)賬的的賬戶對(duì)賬記錄，ACS監(jiān)督子系統(tǒng)的處理方式是不論該賬戶出于何種原因一直未對(duì)賬，只保留五天記錄且無(wú)法查詢超期對(duì)賬記錄。超期對(duì)賬現(xiàn)象的存在易使對(duì)賬流于形式，形成操作漏洞，造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）ACS監(jiān)督系統(tǒng)的對(duì)賬結(jié)果確認(rèn)監(jiān)督菜單無(wú)法查詢歷史對(duì)賬記錄，不能滿足查詢、檢查工作的需要。

（四）缺乏相應(yīng)的配套制度。對(duì)延遲對(duì)賬的處理，開(kāi)戶單位如何規(guī)范填寫(xiě)對(duì)賬不符情況等都需要具體制度規(guī)定，在試點(diǎn)運(yùn)行階段對(duì)照驗(yàn)證。

（五）未達(dá)賬項(xiàng)確認(rèn)的依據(jù)不易核實(shí)，對(duì)“對(duì)賬結(jié)果有疑問(wèn)”的情況不易在系統(tǒng)中核實(shí)。對(duì)于一些未達(dá)賬項(xiàng)，事后監(jiān)督人員可以查閱人民銀行營(yíng)業(yè)部門提供的會(huì)計(jì)傳票進(jìn)行核對(duì)；有一些商業(yè)銀行記賬錯(cuò)誤、漏拿回單等原因造成的對(duì)賬結(jié)果不符無(wú)法核對(duì)，只能對(duì)對(duì)賬結(jié)果的一致和不一致進(jìn)行確認(rèn)，對(duì)未達(dá)賬項(xiàng)的核實(shí)存在難度，系統(tǒng)也未提供賬務(wù)核對(duì)結(jié)果存在疑問(wèn)的追蹤核實(shí)功能。

（六）余額對(duì)賬的方式不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制當(dāng)日資金進(jìn)出的異常情況。ACS監(jiān)督子系統(tǒng)通過(guò)余額確認(rèn)監(jiān)督的方式確實(shí)能控制一部分風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)當(dāng)日同等金額的資金進(jìn)出的資金風(fēng)險(xiǎn)難以控制。

（七）紙質(zhì)對(duì)賬的確認(rèn)方式在ACS監(jiān)督子系統(tǒng)未體現(xiàn)，且在實(shí)際操作中存在一定困難。首先目前中國(guó)人民銀行總行支付結(jié)算司下發(fā)的《中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》明確規(guī)定了紙質(zhì)對(duì)賬作為電子對(duì)賬的補(bǔ)充，但ACS監(jiān)督子系統(tǒng)沒(méi)有相應(yīng)的操作菜單。其次沒(méi)有制度明確紙質(zhì)對(duì)賬回單的送達(dá)方式。再次個(gè)別偏遠(yuǎn)的縣支行開(kāi)戶單位由于路程原因，紙質(zhì)對(duì)賬回單的送達(dá)時(shí)間可能超過(guò)總行規(guī)定的對(duì)賬時(shí)間，達(dá)不到每日及時(shí)對(duì)賬的目的。

（八）金融機(jī)構(gòu)對(duì)賬人員工作積極性有待提高，操作員責(zé)任心有待加強(qiáng)。如遇對(duì)賬人員出差、休假、崗位輪換，則容易出現(xiàn)違規(guī)兼崗、對(duì)賬不及時(shí)的現(xiàn)象。

（九）人民銀行電子對(duì)賬監(jiān)督管理部門無(wú)法可依。省會(huì)中支制定的對(duì)賬管理辦法實(shí)施細(xì)則中也沒(méi)有明確實(shí)施處罰的具體部門，基層人民銀行在遇到對(duì)賬處罰問(wèn)題時(shí)，營(yíng)業(yè)室無(wú)從對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處罰，會(huì)計(jì)和貨幣信貸部門也沒(méi)有可以參照?qǐng)?zhí)行的處罰依據(jù)，對(duì)賬制度難以執(zhí)行到位，在一定程度上影響了人民銀行對(duì)賬部門的公信力。

二、造成的影響

（一）超期未對(duì)賬現(xiàn)象的客觀存在使對(duì)賬流于形式

以人行濟(jì)南分行營(yíng)管部2012年電子對(duì)賬的監(jiān)督情況為例，營(yíng)業(yè)室所轄網(wǎng)點(diǎn)參與對(duì)賬的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)戶單位對(duì)賬賬戶共108個(gè)，2012全年未及時(shí)對(duì)賬的次數(shù)33次，涉及21家銀行。絕大多數(shù)開(kāi)戶單位能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)制度，按時(shí)、準(zhǔn)確完成賬務(wù)核對(duì)，充分發(fā)揮了內(nèi)外對(duì)賬的作用，有效防范了資金風(fēng)險(xiǎn)。但是也存在個(gè)別開(kāi)戶單位超期未對(duì)賬的情況。原因有“對(duì)賬人員請(qǐng)假、工作人員失誤、未辦理交接、停電、查找對(duì)賬不符原因”等。以上事例說(shuō)明，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)外對(duì)賬工作重要性認(rèn)識(shí)不足，使對(duì)賬工作失去應(yīng)有的作用而流于形式，也為風(fēng)險(xiǎn)防范留下了隱患。

（二）制度執(zhí)行、監(jiān)督制約不力，是造成金融案件頻發(fā)的重要因素。如人民銀行總行紀(jì)檢監(jiān)察司通報(bào)的張家口市中支轄內(nèi)宣化支行綜合辦公室主任馮強(qiáng)挪用公款7000萬(wàn)元的案件。馮強(qiáng)案例中，2008年12月3日案件發(fā)生，兩家商業(yè)銀行在2008年12月10日對(duì)賬，發(fā)現(xiàn)余額不符，備付金存款賬上比區(qū)、縣兩家農(nóng)村信用聯(lián)社賬上余額合計(jì)少7000萬(wàn)元。也就是說(shuō)在案發(fā)七日后商業(yè)銀行才進(jìn)行電子對(duì)賬工作，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和事后監(jiān)督人員也并未及時(shí)監(jiān)督商業(yè)銀行的對(duì)賬工作。

（三）ACS監(jiān)督系統(tǒng)的對(duì)賬結(jié)果確認(rèn)監(jiān)督菜單無(wú)法查詢歷史對(duì)賬記錄，不能滿足查詢、事后監(jiān)督檢查工作的需要。每年的相關(guān)會(huì)計(jì)檢查，對(duì)賬情況都是一項(xiàng)重點(diǎn)檢查內(nèi)容。無(wú)法查詢歷史對(duì)賬記錄，就不能查詢開(kāi)戶單位、人民銀行網(wǎng)點(diǎn)對(duì)賬人員、監(jiān)督人員對(duì)賬是否及時(shí)、按制度要求進(jìn)行對(duì)賬，是否真正控制資金風(fēng)險(xiǎn)。在目前的實(shí)際工作中，對(duì)賬工作完成后，核算部門及監(jiān)督部門對(duì)對(duì)賬結(jié)果的信息反饋與潛在風(fēng)險(xiǎn)分析較為缺乏，對(duì)基層開(kāi)戶金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查不夠，對(duì)賬是否落實(shí)、結(jié)果是否真實(shí)準(zhǔn)確都很少進(jìn)行檢查確認(rèn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)賬情況的真實(shí)性、合規(guī)性的會(huì)計(jì)監(jiān)督幾乎是“真空”。

（四）從近年來(lái)發(fā)生的各類案件看出，新系統(tǒng)運(yùn)行初期，不論是總行還是各地核算部門配套的內(nèi)控管理制度和機(jī)制尚不完善，內(nèi)部管理容易出現(xiàn)過(guò)渡時(shí)期的“真空”地帶，可能存在新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。這時(shí)就需要盡早出臺(tái)相應(yīng)的對(duì)賬管理辦法、實(shí)施細(xì)則來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（五）在內(nèi)外對(duì)賬工作中，有的“知道怎么做，就是不做或少做”，對(duì)對(duì)賬工作認(rèn)識(shí)不足造成執(zhí)行制度力度強(qiáng)弱不一。如認(rèn)為內(nèi)外對(duì)賬工作與會(huì)計(jì)核算關(guān)系不大，或認(rèn)為內(nèi)外對(duì)賬工作就是形式，對(duì)其工作方式、方法與手段沒(méi)有整體認(rèn)知。在這種認(rèn)識(shí)前提下，內(nèi)外對(duì)賬工作的執(zhí)行行為往往不夠認(rèn)真和嚴(yán)格，有章不循或故意違規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，其中暴露出來(lái)的小問(wèn)題往往也得不到正確對(duì)待與及時(shí)糾正，從而不能做到防微杜漸，以至小錯(cuò)釀成大錯(cuò)，其結(jié)果比制度不全更為可怕，內(nèi)外對(duì)賬工作難以發(fā)揮應(yīng)有作用。人民銀行黑龍江通河縣支行發(fā)生的國(guó)庫(kù)資金案件就給了我們很多的警示，其中重要的一點(diǎn)就是對(duì)賬流于形式，使犯罪份子逃過(guò)了“對(duì)賬關(guān)”，為內(nèi)外對(duì)賬工作敲響了警鐘。

三、完善中央銀行電子對(duì)賬管理的建議

會(huì)計(jì)對(duì)賬工作作為人民銀行會(huì)計(jì)核算工作的重要環(huán)節(jié)之一，是確保會(huì)計(jì)核算日清月結(jié)、賬平表對(duì)的有效手段，也是提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，加強(qiáng)內(nèi)控管理，防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，保障資金安全的重要措施。隨著中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)系統(tǒng)的上線，會(huì)計(jì)核算方法、支付清算方式、核算業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式等都發(fā)生了較大變化。核算前臺(tái)工作量和工作流程相對(duì)簡(jiǎn)化，部分業(yè)務(wù)流程和控制重點(diǎn)相應(yīng)轉(zhuǎn)移到后臺(tái)監(jiān)督部門，使監(jiān)督模式發(fā)生了重大變化，隨之而來(lái)會(huì)計(jì)核算工作中也出現(xiàn)了一些新隱患、新風(fēng)險(xiǎn)。這就更要求人民銀行及金融機(jī)構(gòu)重視對(duì)賬工作，進(jìn)一步提高對(duì)賬的及時(shí)性與高效性，確保銀行資金安全、防范風(fēng)險(xiǎn)。

（一）加強(qiáng)內(nèi)外對(duì)賬管理，提高思想認(rèn)識(shí)

基層央行的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一定要高度重視內(nèi)外賬核對(duì)工作，督促會(huì)計(jì)主管和會(huì)計(jì)人員定期與各開(kāi)戶金融機(jī)構(gòu)、征收機(jī)關(guān)及財(cái)政部門開(kāi)展面對(duì)面的交流，通報(bào)對(duì)賬情況，研究解決對(duì)賬過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題；同時(shí)加大宣傳力度，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)對(duì)賬工作在內(nèi)部管理和案件防范工作中的重要性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

（二）加強(qiáng)中國(guó)人民銀行職能部門在對(duì)賬管理上的分工協(xié)作

實(shí)際工作中，中國(guó)人民銀行營(yíng)業(yè)部門做為對(duì)賬結(jié)果的確認(rèn)部門，應(yīng)當(dāng)把好第一道關(guān)，確保本部門和開(kāi)戶單位的對(duì)賬人員與賬務(wù)處理人員分離，認(rèn)真審核、確保對(duì)賬結(jié)果準(zhǔn)確；事后監(jiān)督中心要審核對(duì)賬結(jié)果是否正確，對(duì)賬情況、未達(dá)賬項(xiàng)不一致說(shuō)明是否符合規(guī)定，將金融機(jī)構(gòu)的電子對(duì)賬違規(guī)情況及時(shí)向會(huì)計(jì)管理部門反饋，把好第二道關(guān)；會(huì)計(jì)管理部門負(fù)責(zé)組織對(duì)賬管理、監(jiān)督和處罰，定期對(duì)營(yíng)業(yè)部門、事后監(jiān)督部門的對(duì)賬確認(rèn)、監(jiān)督情況進(jìn)行復(fù)查，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)指導(dǎo)和檢查，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)解決，把好第三道關(guān)。只有加強(qiáng)會(huì)計(jì)營(yíng)業(yè)部門、事后監(jiān)督中心的信息溝通和協(xié)作，各負(fù)其責(zé)，齊抓共管，形成合力，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，并形成更加嚴(yán)密的對(duì)賬控制機(jī)制，共同做好電子對(duì)賬管理工作。

（三）明確對(duì)賬人員職責(zé)，規(guī)范操作流程

一是要完善制度。明確對(duì)賬內(nèi)容和責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)賬人員的考核，防止對(duì)賬工作“走過(guò)場(chǎng)”。二是要按照有關(guān)要求，雙方對(duì)賬人員必須與會(huì)計(jì)核算嚴(yán)格分離，即對(duì)賬人員不得參與會(huì)計(jì)操作，會(huì)計(jì)操作人員嚴(yán)禁對(duì)賬，以便起到相互檢查、相互制約的作用。三是要嚴(yán)禁違規(guī)操作。各基層行不得以人手少、對(duì)賬難、時(shí)間緊等情況作為違規(guī)操作的借口，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)履行監(jiān)督檢查職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)外對(duì)賬工作的監(jiān)督檢查和管理，發(fā)現(xiàn)違規(guī)操作應(yīng)追究當(dāng)事人的責(zé)任。四是要完善對(duì)賬后的監(jiān)督與管理。針對(duì)對(duì)賬中出現(xiàn)的問(wèn)題，定期發(fā)出對(duì)賬情況風(fēng)險(xiǎn)提示，進(jìn)一步規(guī)范對(duì)賬操作流程，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)賬工作的考核，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善ACS系統(tǒng)功能，提高工作效率

1、考慮到風(fēng)險(xiǎn)因素，建議ACS監(jiān)督子系統(tǒng)一直保留超期未對(duì)賬記錄，增加超期未對(duì)賬情況的查詢打印功能，督促開(kāi)戶單位盡早對(duì)賬。超期對(duì)賬歷史查詢，要涵蓋超期未對(duì)賬的具體情況，如開(kāi)戶單位名稱、賬號(hào)、超期未對(duì)賬時(shí)間、原因等，并可以打印金融機(jī)構(gòu)超期未對(duì)賬情況清單，方便人民銀行會(huì)計(jì)管理部門考核和管理。

2、增加紙質(zhì)對(duì)賬功能，以滿足開(kāi)戶單位導(dǎo)入數(shù)據(jù)不成功或因網(wǎng)絡(luò)原因無(wú)法及時(shí)對(duì)賬的要求，真正把風(fēng)險(xiǎn)控制到次日。可由開(kāi)戶單位重新提供書(shū)面對(duì)賬證明，人民銀行營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和事后監(jiān)督部門根據(jù)賬表憑證等資料進(jìn)行人工核對(duì)完成對(duì)賬，提高對(duì)賬效率。

3、明確紙質(zhì)對(duì)賬回單的傳輸方式和送達(dá)時(shí)間。開(kāi)戶單位在紙質(zhì)對(duì)賬回單加蓋預(yù)留印鑒后，可先通過(guò)影像掃描或傳真方式傳遞至人民銀行營(yíng)業(yè)部門和事后監(jiān)督部門，提高對(duì)賬工作的時(shí)效性、規(guī)范性，防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

4、增加歷史對(duì)賬數(shù)據(jù)查詢、打印功能，以滿足檢查、查詢需要，并至少保存半年至一年的歷史數(shù)據(jù)。或在制度中規(guī)定打印當(dāng)日對(duì)賬情況，以滿足對(duì)開(kāi)戶單位“對(duì)賬不一致”情況查詢、金融機(jī)構(gòu)對(duì)賬是否及時(shí)、合規(guī)、人行營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)工作人員進(jìn)行對(duì)賬確認(rèn)是否及時(shí)、準(zhǔn)確、合規(guī)的需要。

5、加強(qiáng)與開(kāi)戶單位的溝通與聯(lián)系，增加存有疑問(wèn)的未達(dá)賬項(xiàng)的追蹤監(jiān)督功能，將有疑問(wèn)的電子對(duì)賬結(jié)果轉(zhuǎn)營(yíng)業(yè)部門查明原因，驗(yàn)證對(duì)賬結(jié)果比對(duì)不一致說(shuō)明是否真實(shí)、可靠后進(jìn)行監(jiān)督。

6、 確因特殊情況無(wú)法對(duì)賬的，應(yīng)由開(kāi)戶單位提出申請(qǐng)，請(qǐng)示當(dāng)?shù)貢?huì)計(jì)管理部門批準(zhǔn)后報(bào)人民銀行省級(jí)分行支付結(jié)算部門備案后暫不進(jìn)行對(duì)賬處理。

（五）細(xì)化人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)未按規(guī)定進(jìn)行對(duì)賬管理的考核處罰

建立切實(shí)可行的考核措施和處罰辦法，結(jié)合基層實(shí)際分層次制訂延遲對(duì)賬、漏對(duì)賬、對(duì)賬結(jié)果填寫(xiě)不規(guī)范等情況的處罰辦法。對(duì)未按規(guī)定完成對(duì)賬處理的金融機(jī)構(gòu)予以通報(bào)批評(píng)，督促其按規(guī)定及時(shí)進(jìn)行電子對(duì)賬，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者進(jìn)行處罰。強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)，確保金融機(jī)構(gòu)與人民銀行對(duì)賬結(jié)果的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，進(jìn)一步樹(shù)立人民銀行的監(jiān)督管理形象。

（六）適時(shí)擴(kuò)大人民銀行電子對(duì)賬的適用范圍

人民銀行的資金風(fēng)險(xiǎn)不僅存在于開(kāi)戶金融機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)部門之間，也存在于財(cái)政部門和征收機(jī)關(guān)之間。由于目前實(shí)施的對(duì)賬系統(tǒng)功能只涵蓋在人民銀行開(kāi)戶的金融機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)部門之間，缺少人民銀行國(guó)庫(kù)部門與財(cái)政、征收機(jī)關(guān)之間的對(duì)賬功能。因此，建議人民銀行總行在全面架構(gòu)電子對(duì)賬系統(tǒng)、完善系統(tǒng)對(duì)賬體系的整體宏觀對(duì)賬框架的基礎(chǔ)上，適時(shí)考慮將國(guó)庫(kù)部門與相關(guān)單位的對(duì)賬也納入到該系統(tǒng)功能中。