論基層央行金融管理方式的創(chuàng)新與實踐

摘要：面對日益復(fù)雜的履職環(huán)境，加強新時期人民銀行金融管理，既順應(yīng)了強化中央銀行宏觀審慎管理的國際金融監(jiān)管改革大趨勢，也是人民銀行均衡履職的客觀要求。金融危機后，各基層人民銀行紛紛開始了自下而上的探索和創(chuàng)新，逐步建立了綜合性的“兩管理兩綜合”金融管理新框架，進一步改善中央銀行金融監(jiān)管方式，創(chuàng)新了基層央行金融管理與服務(wù)平臺，強化了宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行效果，有效地維護了區(qū)域金融穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：金融管理 創(chuàng)新 兩管理兩綜合 宏觀審慎管理

2004年銀監(jiān)分設(shè)以來，人民銀行執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定的職責進一步強化；但同時，出現(xiàn)了“重服務(wù)、輕管理”的傾向，運用金融管理手段履行中央銀行職責的意識和能力有所弱化。實踐中，部分金融機構(gòu)對基層人民銀行的工作不重視、提供材料不完整、反饋信息不及時、制度執(zhí)行不到位、業(yè)務(wù)調(diào)查不配合，使得基層人民銀行貨幣信貸政策的傳導(dǎo)執(zhí)行出現(xiàn)滯障，基礎(chǔ)金融服務(wù)的系統(tǒng)性效能未能充分體現(xiàn)、維護區(qū)域金融穩(wěn)定缺乏強有力的手段和保障。

證券、保險、銀行等金融監(jiān)管部門陸續(xù)從人民銀行分設(shè)后，一段時間各基層人民銀行更側(cè)重于貨幣政策執(zhí)行和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢的變化和發(fā)展，特別是國際金融危機之后，金融穩(wěn)定的任務(wù)尤顯突出，加強新時期中央銀行宏觀金融管理刻不容緩。

一、創(chuàng)新金融管理方式的實踐探索

如何在現(xiàn)有制度環(huán)境約束下，構(gòu)建一個更為全面、動態(tài)、均衡、有效的中央銀行金融管理框架，真正落實中央銀行宏觀審慎管理職責？自2008年全球金融危機以來，各基層人民銀行進行了自下而上的實踐探索，形成了“兩管理兩綜合”新金融管理制度體系。

（一）創(chuàng)新金融管理方式的基本原則

1. 依法管理原則

《中國人民銀行法》和國務(wù)院核定的人民銀行《三定方案》明確規(guī)定人民銀行作為國家中央銀行負有維護系統(tǒng)性金融穩(wěn)定職責，并擁有相關(guān)金融監(jiān)管職能；《中國人民銀行法》設(shè)“金融監(jiān)督管理”專章規(guī)范人民銀行的金融監(jiān)管權(quán)，這些為基層中央銀行創(chuàng)新金融管理方式奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。在“兩管理兩綜合”制度設(shè)計的每一個環(huán)節(jié)都嚴格遵循“有法可依、有章可循”的首要原則。

2. 預(yù)防風險原則

適應(yīng)后危機時代金融監(jiān)管改革趨勢和宏觀審慎管理要求，強化和落實人民銀行維護金融穩(wěn)定的職責，從源頭上預(yù)防風險，防止銀行業(yè)機構(gòu)“帶病上線”，避免由于其先天性不足而給整個業(yè)務(wù)系統(tǒng)帶來隱患。同時，注重建立一套反應(yīng)靈敏的風險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，既關(guān)注“大”也關(guān)注“小”。大的方面要關(guān)注系統(tǒng)重要性機構(gòu)的運營，關(guān)注可能引發(fā)全局問題的普遍問題；小的方面要關(guān)注微觀經(jīng)濟主體苗頭性傾向性問題，防止小的方面不斷積累演化成大的隱患。

3. 逆周期調(diào)節(jié)原則

通俗地講，逆周期調(diào)節(jié)，就是在經(jīng)濟比較熱的時候，金融要冷一些；在經(jīng)濟比較冷的時候，金融要熱一些。進一步說，是在經(jīng)濟處于上升通道的時候，金融要相對審慎一些，不要讓經(jīng)濟的上升很快變成過熱；在經(jīng)濟處于下行周期的時候，金融要相對積極一些，不要大規(guī)模迅速退出導(dǎo)致經(jīng)濟衰退。

4. 資源整合原則

人民銀行內(nèi)部職能部門眾多，機構(gòu)層級也較復(fù)雜，各個業(yè)務(wù)條線管理要求也不相同。在構(gòu)建“兩管理兩綜合”制度體系時，要改變以往各自為陣、割裂管理的格局，探索對人民銀行職能、內(nèi)部工作機制、制度方面的有效整合，充分發(fā)揮各類資源的作用和效率。同時，在制度設(shè)計上，以屬地管理為原則，注重發(fā)揮不同層級人民銀行分支機構(gòu)工作的積極性，積極發(fā)揮人民銀行系統(tǒng)優(yōu)勢。通過橫向聯(lián)合、上下聯(lián)動，提高人民銀行金融管理和執(zhí)法水平，為基層人民銀行在貫徹貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等方面提供有力的支撐。

5. 精簡效能原則

要在積極整合人民銀行所有相關(guān)行政管理與服務(wù)項目的基礎(chǔ)上，完善金融管理工作的各項規(guī)章制度，加強窗口建設(shè)，優(yōu)化管理流程，不斷改進行政管理方式，寓管理于服務(wù)之中，提高辦事效率。要進一步加強內(nèi)控內(nèi)管，提高金融管理工作的責任感，避免權(quán)力尋租，落實各項內(nèi)部風險防控要求。要積極推行政務(wù)公開、服務(wù)承諾、限時辦結(jié)、集中受理、統(tǒng)一反饋等高效便捷的制度，樹立服務(wù)型、效能型、透明型中央銀行形象。

（二）主要做法

作為較早嘗試金融管理方式創(chuàng)新的省份，江蘇的實踐做法具有一定的代表性。

1. 開業(yè)管理

2008年以來，我們對新設(shè)銀行業(yè)機構(gòu)采取了“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室集中受理，職能部門分項辦理，分行和中心支行分級審批，分行集中核驗和統(tǒng)一反饋”的開業(yè)管理與服務(wù)工作機制。在管理內(nèi)容上，系統(tǒng)篩選了新設(shè)銀行業(yè)機構(gòu)開業(yè)管理與服務(wù)事項11類29個，分別明確相應(yīng)的依據(jù)、內(nèi)容、標準、實施部門、聯(lián)系方式。并特別規(guī)定新設(shè)銀行業(yè)機構(gòu)在開業(yè)運營前必須落實金融統(tǒng)計、利率監(jiān)測、會計資料備案、法定存款準備金核定及繳存、接入城市金融網(wǎng)、反假貨幣、反洗錢等七個方面的管理要求。在管理流程方面，明確了“接洽與告知—集中分辦—集中核驗—集中反饋—集中談話”的運轉(zhuǎn)流程。新設(shè)銀行業(yè)機構(gòu)在獲準籌建后，即與當?shù)厝嗣胥y行開業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體協(xié)調(diào)接洽，在籌備階段積極做好人員、制度、設(shè)備等的準備和預(yù)申報工作，并在取得開業(yè)核準文件、金融許可證后，提出加入人民銀行相關(guān)金融管理與服務(wù)系統(tǒng)的正式申報，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織各有關(guān)職能部門審核辦理和集中核驗，并統(tǒng)一做出是否同意其加入人民銀行相關(guān)金融管理與服務(wù)系統(tǒng)的意見。在管理層次上，以屬地管理為原則，明確了轄內(nèi)各級人民銀行分支機構(gòu)各自管理職責和范圍，規(guī)范了系統(tǒng)內(nèi)的流程及要求。對于新設(shè)的法人機構(gòu)或省級（區(qū)域）分支機構(gòu)，由分行最終審核，而對于設(shè)立的二級分行、支行等都授權(quán)當?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)負責集中管理。合理的職權(quán)分配和流程設(shè)計，既調(diào)動了不同部門、不同層級人民銀行工作的主觀能動性，又體現(xiàn)了統(tǒng)一對外的整體優(yōu)勢。

2. 營業(yè)管理

一是建立江蘇省金融業(yè)重大事項報告制度。要求轄內(nèi)銀行、信托公司、財務(wù)公司、證券公司、期貨公司、保險公司等金融機構(gòu)發(fā)生可能對自身經(jīng)營發(fā)展或區(qū)域金融穩(wěn)定造成重大影響的事件或風險時，都必須根據(jù)重大事項性質(zhì)，按事前報備、事發(fā)立即報告、事后報告的要求向當?shù)厝嗣胥y行分支機構(gòu)報告，并保證報告真實、準確、全面。該制度為中央銀行及時準確掌握金融機構(gòu)的情況提供了一個重要渠道。2012年至2013年6月期間，人民銀行南京分行轄內(nèi)共收到各類金融機構(gòu)上報的2177件重大事項。其中，銀行業(yè)金融機構(gòu)上報1998件，占91.8%；其他非銀行業(yè)金融上報179件，占8.2%。

二是建立金融消費者權(quán)益保護制度。將征信、人民幣流通、銀行卡、票據(jù)、個人金融信息、國債、外匯等領(lǐng)域作為消費者權(quán)益保護工作的重點，探索建立了“金融機構(gòu)工作流程”和“人民銀行工作流程”的雙層處理機制，構(gòu)建了“受理—分辦—跟蹤督查—辦結(jié)—反饋”的工作流程，并通過自主研發(fā)的“金融消費權(quán)益保護工作管理系統(tǒng)”促進投訴處理的規(guī)范化，建立對金融機構(gòu)履行金融消費者保護義務(wù)情況的督導(dǎo)檢查聯(lián)動機制，推動在縣域農(nóng)村設(shè)立金融消費教育站，努力將金融消費教育的網(wǎng)絡(luò)延伸至行政村一級。

三是加強人民銀行各職能部門間的協(xié)調(diào)配合。建立“兩管理兩綜合”工作例會制度，加強日常工作的聯(lián)系溝通，對銀行業(yè)金融機構(gòu)采取的重要管理措施，以及發(fā)現(xiàn)的重要問題和情況，要求及時通過內(nèi)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、文件傳閱等方式通報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和相關(guān)成員部門。規(guī)范日常管理臺賬制度，要求各業(yè)務(wù)職能部門堅持客觀、真實、準確、連續(xù)、及時的原則，將有關(guān)情況做到及時登記，定期收集、整理。建立金融穩(wěn)定輿情監(jiān)測日常值班制度，加強對新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等有關(guān)重大金融穩(wěn)定輿情的監(jiān)測，尤其是關(guān)注重大金融案件、突發(fā)金融風險事件、突發(fā)經(jīng)濟事件、民間融資事件以及其他影響區(qū)域金融穩(wěn)定的線索，做到風險早發(fā)現(xiàn)、早處置、早化解，嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險的底線。

3. 綜合評價

2010年，為保障人民銀行、國家外匯管理局政策規(guī)定的全面正確執(zhí)行，我們建立了江蘇省銀行業(yè)金融機構(gòu)執(zhí)行人民銀行政策情況綜合評價制度。綜合評價系統(tǒng)梳理了包括貨幣信貸、金融穩(wěn)定、金融統(tǒng)計、會計財務(wù)、支付結(jié)算、金融科技、貨幣金銀、國庫會計、征信管理、反洗錢、支付清算、外匯管理共12類評價項目與評價標準。綜合評價按年度進行，評價周期為每年1月1日至12月31日，每年一季度進行統(tǒng)一反饋。制度還規(guī)定對評價優(yōu)良的銀行業(yè)機構(gòu)在系統(tǒng)準入、業(yè)務(wù)試點、產(chǎn)品創(chuàng)新、信息共享、人員培訓(xùn)等方面給予優(yōu)惠，對評價差的機構(gòu)采取通報、約見談話、限制或者暫停服務(wù)、綜合執(zhí)法檢查、行政處罰等監(jiān)管措施。自2010年，人民銀行南京分行每年度對轄內(nèi)31家主要省級銀行業(yè)機構(gòu)開展綜合評價。同時，各中心支行、縣支行也在本轄區(qū)對相應(yīng)層級的金融機構(gòu)累計開展了102次綜合評價，涉及機構(gòu)728家次。

4. 綜合執(zhí)法檢查

綜合執(zhí)法檢查是指在法定職責范圍內(nèi)，根據(jù)工作實際，整合人民銀行內(nèi)部執(zhí)法檢查資源，成立綜合執(zhí)法檢查組，對銀行業(yè)金融機構(gòu)執(zhí)行金融法律、法規(guī)、規(guī)章和管理規(guī)定等情況進行全面監(jiān)督檢查的活動。其通過集約檢查資源、形成監(jiān)管合力，同時減輕被檢查機構(gòu)的負擔。綜合執(zhí)法檢查采取“集中入場、分項檢查、統(tǒng)一反饋”的方式，嚴格遵循合法、公正、合理、效率的原則，做到事實認定清楚、證據(jù)充分確鑿、法律適用正確、程序合法規(guī)范。自2010年以來，人民銀行南京分行（含分行營管部、江蘇各中心支行、縣支行）累計對銀行業(yè)金融機構(gòu)開展了綜合執(zhí)法檢查143家次，總處罰金近500萬。

（三）實踐效果

1.促進人民銀行“窗口指導(dǎo)”作用的發(fā)揮，提高貨幣政策實施效果。根據(jù)差別存款準備金動態(tài)調(diào)整政策要求，依照“運用公式進行調(diào)控、以機構(gòu)為調(diào)控對象、緊盯形勢動態(tài)調(diào)整、促進結(jié)構(gòu)調(diào)整”的工作原則和方法，初步實現(xiàn)在宏觀審慎框架下，引導(dǎo)地方法人金融機構(gòu)信貸總量適度增長。同時，江蘇直接融資渠道不斷拓寬，“債務(wù)融資工具雙百雙千億計劃”得到各方積極呼應(yīng)，發(fā)行直接債務(wù)融資工具企業(yè)數(shù)量及發(fā)行金額大幅上升，“江蘇板塊”的市場影響力進一步擴大。積極支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，綜合運用各種政策組合，引導(dǎo)和推動民生金融深入發(fā)展，小微企業(yè)、“三農(nóng)”貸款大幅增長，扶貧小額貸款、大學(xué)生村官貸款、保障房開發(fā)貸款呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，取得了良好的經(jīng)濟和社會效應(yīng)。

2.促進轄區(qū)宏觀審慎管理，維護區(qū)域金融穩(wěn)定。依托“兩管理兩綜合”制度，構(gòu)建覆蓋銀行、證券、保險、金融控股公司等主要金融機構(gòu)的“大金融”風險監(jiān)測預(yù)警體系，全面掌握區(qū)域金融穩(wěn)定狀況。

3.促進人民銀行金融服務(wù)水平的提高，密切與金融機構(gòu)的溝通聯(lián)系。開業(yè)管理制度通過整合服務(wù)資源、公告服務(wù)內(nèi)容、公開辦理流程和系統(tǒng)接入標準、向新設(shè)機構(gòu)提供一個窗口對外的一站式服務(wù)，減輕了新設(shè)機構(gòu)多頭申報的負擔，極大地提高了金融服務(wù)的效率。同時，通過梳理業(yè)務(wù)項目、明確服務(wù)標準、優(yōu)化工作流程、規(guī)范流轉(zhuǎn)文本、嚴格法律要求、落實組織責任、加強政策反饋，使得人民銀行金融服務(wù)更加公開透明、規(guī)范有序，金融管理更加合法嚴謹、廉潔高效。

二、深化基層央行金融管理工作的思考

“兩管理兩綜合”是基層中央銀行強化金融管理的工作創(chuàng)新，在管理方式上實現(xiàn)了從主要依靠對金融機構(gòu)的事后執(zhí)法檢查，逐步向有效的事前制約、事中防控和事后懲戒全過程管理轉(zhuǎn)變；在管理導(dǎo)向上體現(xiàn)了對中央銀行宏觀調(diào)控及區(qū)域金融穩(wěn)定相關(guān)業(yè)務(wù)項目的重視和激勵；在管理手段上注重統(tǒng)籌運用業(yè)務(wù)審批、執(zhí)法檢查、行政處罰等硬手段和培訓(xùn)、考核、誡勉談話、業(yè)務(wù)輔導(dǎo)、政策優(yōu)惠、創(chuàng)新試點等軟措施。

開展好“兩管理兩綜合”工作，我們體會要把握好以下幾點：一是要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。“兩管理兩綜合”整合了全行金融管理資源，必須建立相應(yīng)的組織體系，制定和完善工作制度，明確分工、落實責任。二是要強化協(xié)調(diào)配合與上下聯(lián)動。“兩管理兩綜合”是一項復(fù)雜、龐大、系統(tǒng)的工程，需要各業(yè)務(wù)職能部門間的協(xié)調(diào)配合、各級分支機構(gòu)間的上下聯(lián)動，必須統(tǒng)一思想認識，樹立全局觀，增強責任意識，才能發(fā)揮整體合力。三是要強化必要的制度約束。四是要發(fā)揮信息化管理優(yōu)勢，面對紛繁復(fù)雜的“兩管理兩綜合”工作，提高金融管理的電子化信息化水平可以促進中央銀行金融管理工作更加規(guī)范、高效、公正、透明。

隨著“兩管理兩綜合”工作的推進，基層人民銀行金融管理工作也面臨著一些困難和制約因素，主要體現(xiàn)為：一是“兩管理兩綜合”工作制度效力層級較低。二是“兩管理兩綜合”的激勵約束機制有待健全。總的來看，“兩管理兩綜合”工作在加強對金融機構(gòu)管理方面發(fā)揮了重要作用，但由于缺乏有針對的法律賦權(quán)，在約束手段上仍然是偏軟性的，依賴于金融機構(gòu)的自覺自省；同時，正向激勵的手段也難以有效運用。三是復(fù)合型金融管理隊伍建設(shè)有待加強。目前，受人民銀行部門設(shè)置約束，基層人民銀行金融管理人員分散于各個職能部門，專司單個業(yè)務(wù)，從宏觀審慎視角進行金融管理的綜合性人才比較缺乏。四是金融監(jiān)管信息共享渠道不暢通，影響基層人民銀行金融管理效果。

據(jù)此，我們建議：一是從宏觀審慎管理的角度，提高“兩管理兩綜合”制度法律層次，完善中央銀行履職的法律框架，順應(yīng)國際金融監(jiān)管改革趨勢，從法律層面賦予人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)，提高人民銀行金融管理的主動性和金融風險防范的前瞻性。二是加強基層人民銀行金融管理人才隊伍建設(shè)。在基層人民銀行設(shè)立金融管理部門，專司開業(yè)管理、綜合執(zhí)法、綜合評價、重大事項報告等綜合性管理工作，并做好全行金融管理信息的共享服務(wù)工作。三是進一步完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。從維護金融穩(wěn)定、加強金融監(jiān)管的角度出發(fā)，在省、市、縣進一步落實人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，不僅要擴大信息共享的參與度，即將主管小額貸款公司、典當行、擔保公司等具有融資功能的非金融機構(gòu)的地方政府主管部門和銀、證、保監(jiān)管部門及行業(yè)協(xié)會一同納入?yún)f(xié)調(diào)機制；而且要做深做實監(jiān)管協(xié)調(diào)的內(nèi)容，對于信息共享的內(nèi)容、頻次，大金融范疇統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集，風險監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場評估等事項建立具體的制度安排，由人民銀行牽頭各金融監(jiān)管部門制定金融業(yè)綜合經(jīng)營以及跨行業(yè)、跨市場金融工具的業(yè)務(wù)準入和日常監(jiān)管制度規(guī)范，統(tǒng)籌扎口管理。特別是要立足于提高宏觀審慎監(jiān)管的有效性，在制度上明確銀、證、保監(jiān)管部門及地方政府相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)及時將自身監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)可能影響金融穩(wěn)定的新情況（包括對這些情況嚴重性的評估）告知人民銀行，并且遵從人民銀行從維護金融穩(wěn)定角度向其提供的建議和意見，從而確保金融監(jiān)管政策在宏觀審慎管理方面的一致性。

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