金融支持郴州城鄉一體化問題調查思考

近年來，郴州市城鄉一體化發展較快，郴州大道建成通車，郴州至桂陽、資興的城際公交開通，郴永宜大道即將建成通車，郴州大十字城鎮群基本形成。全市城鎮社區服務設施達2596個，城鎮便民、利民服務網點19558個，比上年增加236個和1778個，分別增長10.0%，城鄉一體化輪廓顯現。為了解郴州市金融支持城鄉一體化建設情況，筆者進行了專項調查。

一、金融支持城鄉一體化主要方式

1.銀行貸款、融資平臺為主要來源。近三年來，全市金融機構累放城市基礎設施建設的銀行貸款220.16億元，截止2012年12月底，全市用于城市基礎設施建設的銀行貸款余額達到70.1億元，其中政府融資平臺貸款55.3億元。從貸款方式來看，一是通過商業銀行融資，由郴州城市建設投資發展公司等平臺公司為主體，憑借政府信用，與商業銀行簽訂借款授信協議，獲取城市建設資金，如2012年12月末，市城投公司在商業銀行有貸款余額10.5億元，目前正在對接當中的貸款有4億元；市出口加工區高科投公司在商業銀行的貸款余額5億元；二是通過國家開發銀行貸款融資，國家開發銀行以其作為政策性銀行的特征，以國家信用為基礎，為郴州城市基礎設施建設提供貸款。如市城建設投資有限公司2009年，與國家開發銀行湖南省分行簽訂了3年100億元合作框架意見，截止2012年12月末，市城建投公司在國家開發銀行有貸款余額19億元。

2. 民間融資、居民自籌分量不小。在城鄉一體化進程中，農業產業化需要大量的金融支持，但除了部分龍頭農業企業，大多數的農業企業和農業合作組織還是面臨資金短缺難題，在銀行系統融資不大的情況下，只好靠自己想辦法，大部分資金是靠自籌，向親朋好友借款。在缺口比較大時，一般是通過民間借貸的方式籌集資金，據調查，有70%的小微農業企業都是靠自籌和民間借貸的方式來籌集資金的。另外，在改善城鄉居民生活、提高生活質量方面，大多數居民在建造房屋、購買大件家用電器或交通工具時，也是通過向親朋好友借款或民間借貸的方式來籌集資金。

3.土地出讓收入不容小視。近年來，郴州市將原來實行的土地有償使用、協議出讓的做法，轉變為對除工業項目用地外的經營性項目用地一律以招標拍賣或掛牌交易供給的方式，建立了政府統一規劃用地、土地儲備收購、土地市場交易等與市場經濟發展相一致的供地制度，實現了政府對土地一級市場的壟斷，為城市基礎建設募集了大量資金。據統計，2010年以來，郴州市（只含市城區及蘇仙、北湖兩區，其他縣市財政直接歸省管）累計實現土地出讓收入約127.3億元，其中2012年，市本級出讓土地7399畝，121宗，通過招標拍賣、掛牌交易土地等完成土地出讓收入達40億元；2013年上半年拍賣土地40宗，實現土地出讓收入21.2億元。

4.財政投入不斷加大。財政撥款是當前郴州市城市基礎設施建設資金的主要來源，不但直接用于城建基礎設施項目，也作為穩定的收入來源用于支付平臺公司銀行貸款的利息。據統計，2012年，通過立項爭取中央、省、市財政補助資金14.8億元，郴州市對城鄉一體化建設的財政撥款達到75.6億元，比上一年增長14.3%。郴州城市建設投資發展公司2009年成立以來，公司累計籌措的136億城市建設資金中，財政撥入城市建設資金達17.9億元。另外，2012年財政還安排償債（貸款及利息）基金40億元，增強后續融資能力。

5.招商引資持續增長。據統計，2010年至2012年，郴州市實際到位外資19.1億美元，實際到位內資676.8億元，其中2012年實際利用FDI7.5億美元，增長19.5%，實際利用內資268.7億元，增長19.1%，新批內聯引資項目745個，增長7.3%。招商引資對城鄉一體化建設意義重大，招商引資的資金大多用在新城區、工業園及農村觀光旅游等項目的建設，加強了城鄉基礎設施的建設、解決了大量的農村剩余勞動力。

6.其他融資方式創新。 一是BT、BOT融資。據統計，全市近三年BT融資195.6億元，BOT0.5億元。其中，市城投公司采用BT模式建設的項目已達27個，BT融資達71億元；二是發行市政債券。如市城投公司2011年、2012年分兩次發行城市建設債券，募集城市建設資金36億元；三是采取信托方式。2010年，與湖南省信托公司簽訂了3年10億元的戰略合作意向，2012年，又與湖南省信托公司簽訂了10億元的戰略合作意向，使郴州成為迄今湖南省信托在湖南除長沙外最大的投資城市。近三年全市采用信托方式募集城市建設資金23.5億元，其中，僅2012年市城建設投和市出口加工區高科投分別通過湖南省信托投資有限公司融資6.5億元和1.5億元；四是發行基金方式。如市出口加工區高科投有限公司通過工商銀行承銷，與國家開發銀行合作發行了湖南省第一支城市建設基金，金額3.34億元。

二、金融支持郴州市城鄉一體化面臨的困境

1.縣域金融機構少，金融產品和服務手段不豐富。郴州市現有銀行類金融機構18家（含5家村鎮銀行），但大多集中在郴州城區，新入駐的股份制商業銀行都在城區，縣域只有工農中建4家國有商業銀行，加上農發行、郵儲銀行及農信社等機構，甚至桂東、汝城、嘉禾、臨武幾縣連上述機構都未配齊。在縣域，農村鎮以下地區的金融機構只有農信社或郵儲銀行，據調查，有41%網點集中于縣城和周邊城鎮，80%以上的鄉鎮沒有ATM機或POS機。目前除地方法人金融機構外，其他縣級金融機構幾乎無信貸審批和產品服務創新權限，嚴格的層層報批程序降低了縣域經濟融資效率，使金融輻射薄弱的城鎮更加難以享受到便利化的金融服務。各金融機構產品單一、雷同，信貸門檻高，審貸環節多、時間長等問題仍普遍，難以適應城鄉一體化建設的金融服務需求。

2.融資平臺受政策調控，平臺公司融資難以為繼。一是投融資風險逐年加大。政府融資平臺公司管理運作手段落后，缺乏主營業務收入，“造血”功能不足，自身不具備償債能力。融資平臺的貸款名義上是公司貸款，實際是地方政府的隱性負債；二是融資平臺貸款政策收緊。國家金融政策明確規定，地方政府性融資平臺公司除了保障性住房項目以外，金融機構禁止給公益性項目新增貸款，以前年度貸款也要“逐包打開、重新審核”，嚴禁“以貸還貸”，而城鄉一體化建設中多數為非保障房類公益性項目，無法從銀行獲取貸款。截至2012年末，郴州各類投融資平臺銀行貸款融資余額54.68億元，占全市銀行各項貸款余額的9.7%。但隨著國家加大對融資平臺清理整頓力度，相關政策使地市、縣級城市融資平臺融資業務停滯。

3. 政策制度不完善，信貸融資基礎缺乏。城鄉一體化就是要實現農業產業化、提高農民收入。為解決“三農”貸款難題，國家對有效抵押問題進行了一系列的改革，土地流轉、林權處置已經步入進一步深化改革階段，但是在具體實施中依然存在法律和政策瓶頸，如由于抵押政策落實還有不到位等情況，抵質押物的有效性降低，涉農信貸風險難以分散，使得金融機構信貸介入城鄉一體化建設“有心無力”。如《物權法》規定農村集體土地、房產不能用于貸款抵押，限制了基層抵押擔保資源作用的發揮，使不少鄉鎮企業和個人難以獲得貸款。同時，在調查中不少農戶反映，雖然國家鼓勵農村土地流轉，但由于相關法律缺乏，土地流轉困難，擴大特色種養的規模直接受到制約。而在城鄉基礎設施建設中，金融體系提供安全可靠的中長期資金難度較大。調查發現，銀行貸款期限多比較短，而且多需擔保，融資成本也較高，加上限制條件較多，貸款門檻高，一定程度限制了貸款的可得性，同時，大部分銀行都還沒有出臺針對城鎮化的信貸政策。另外，城鄉一體化基礎設施建設項目存在周期長、資金占用額大、成本回收時間長的特點，并多為公益性項目如城市道路、水電管網等，項目本身不產生現金流，需要政府財政補貼或提供政策優惠維持運營，還款來源較難保障，也無法做到貸款風險項目收益全覆蓋，制約了信貸支持的力度。

4. 地方財政投入有限，土地財政不可持續。城鄉一體化的基礎設施主要由地方政府投資建設，但由于地方政府的投資事權和財權不匹配，造成城鄉基礎設施尤其是公益性基礎設施建設的巨大資金缺口。為了解決財政資金投入不足，地方政府借助融資平臺過度負債，加上由政府擔保的銀行貸款最終還得由財政資金來償還，導致了財政“包袱”越來越重。盡管郴州的財政收入增長較快，2012年財政收入達到182億元，比上年增長20.8%，但隨著郴州城市基礎設施建設規模擴大，資金需求也大幅增加，目前的財政收入水平難以滿足資金需求。另外，2012年出讓土地的收入也不過40億元，對城鄉一體化基礎設施建設龐大的資金需求而言，也只是杯水車薪，況且，土地作為有限的稀缺性資源，政府掌握的可以出賣的土地有限，征地、拆遷安置和建設用地報批更是難度大，依靠土地出讓收入不可持續。再者，地方政府在“政績”激勵下，通過城鄉一體化的基礎設施建設，抬高相關地皮的地價來獲得建設資金這，與城鄉一體化發展初衷相違背，土地財政的弊端日益顯現。

三、促進郴州市城鄉一體化發展的對策建議

1.創新融資模式，提升資金供給能力。一是探索多種物權擔保形式的產權抵押貸款；二是組織大型項目銀團貸款。允許多家銀行與非銀行金融機構組成的銀行集團采用同一貸款協議，按商定的期限和條件向城鎮化基礎設施建設、公益性項目的投資人提供融資，開展代理和批發性融資服務；三是充分發揮資本市場直接融資功能。利用股票、債券市場融資規模大、期限長、使用穩定的特點，鼓勵符合條件的城市基礎建設主體上市發行股票、債券；四是鼓勵證券公司、基金公司面向城鎮化建設發起專項私募基金。五是利用租賃融資工具。六是將一些城市基礎設施項目在社會上公開招標招股。

2.推進土地制度改革，引進民間資本投資。一是改革和完善相關產權制度，推進土地制度改革。在堅持土地承包關系保持穩定并長久不變的前提下，逐步放開一級土地市場，允許農民依法自愿對土地承包經營權進行流轉，建立一定區域范圍內產權交易市場，為金融機構創新土地金融產品提供條件；二是堅持政府規劃引導、市場和民間主導的資本運作方式；三是穩妥推進農民和農村合作基金，增加農民財產性收入，實現農民自己建設新城鎮、新農村，如通過農民合作基金、農村合作基金、農民入股等方式，讓農民參與建設，讓農民在擴大城鎮化投資規模的同時，得以分享城鎮化建設、產業化建設帶來的回報，使農民從擁有土地變成擁有財產，獲得向產業工人和股東的身份轉變，增加居民財產性收入，實現農民參與城鄉一體化建設。

3.優化金融服務，完善金融服務體系。一是構建多層次金融組織體系。各金融機構要根據自身比較優勢和經營發展戰略明確市場定位，減少同質無序競爭，開展差異化、特色化服務，如大型商業銀行可發揮資金實力雄厚的優勢，以大型基礎設施、城鎮大企業為主要市場定位；地方中小金融機構堅持面向社區的發展定位，加強對城鎮小微企業、農業產業化企業、家庭農場等領域的金融支持；二是創新金融服務產品，滿足城鎮化建設個性化的金融需求；三是拓展銀行介入方式，銀行可以根據自身風險管理的需要，根據基礎設施建設項目的情況，選擇企業融資或有利的項目融資方式發放貸款，或者選擇購買流動性較強的城鎮化融資債券，降低銀行的經營風險；四是充分發揮政策性金融的作用。

4.統籌城鄉產業發展，實現人的城鎮化。要統籌規劃和整體推進城鄉產業的聯動發展，筑牢城鄉一體化發展支撐。一是將發展縣域經濟作為一項重要任務，通過發展縣域經濟帶動農村城鎮化、工業化與現代化進程；以工業園區為平臺，加大招商引資規模，加快產業集聚，大力發展勞務經濟、配套經濟、園區經濟；進一步壯大民營經濟，培育一批龍頭企業，依托龍頭企業推進農業產業化；二是加大農業現代化支持，大力運用林權抵押貸款、訂單農業貸款等信貸新模式，支持農業產業化龍頭企業擴大生產、提升品牌效應；三是加大對戰略性新興產業、產業轉移和工業園區的金融支持，為不同類型企業量身定制服務方案，從信貸、結算、理財等方面開展“一站式”服務，創新服務產品，提升服務層次，滿足企業多樣化、個性化的金融需求。