完善我國普通紀(jì)念幣發(fā)行管理的思考

摘要：通過國際主要經(jīng)濟(jì)體和我國普通紀(jì)念幣發(fā)行管理特點(diǎn)的對(duì)比，以及對(duì)我國當(dāng)前普通紀(jì)念幣發(fā)行管理模式的分析，闡述我國當(dāng)前普通紀(jì)念幣發(fā)行管理模式的利弊，為改革我國當(dāng)前的普通紀(jì)念幣發(fā)行管理提出建議。以利于逐步建立和完善普通紀(jì)念幣發(fā)行的相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對(duì)普通紀(jì)念幣的法制化、規(guī)范化管理。

關(guān)鍵詞：紀(jì)念幣；發(fā)行；管理；思考

自上世紀(jì)80年代初，我國開始發(fā)行紀(jì)念幣。鑒于紀(jì)念幣集政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和文化于一體，具有較高的收藏價(jià)值，越來越受社會(huì)公眾的關(guān)注。從目前來看，在普通紀(jì)念幣公開發(fā)行過程中，社會(huì)公眾兌換熱情高漲，部分市民循環(huán)排隊(duì)，銀行網(wǎng)點(diǎn)紀(jì)念幣早早被兌換一空。炒買炒賣等現(xiàn)象表明紀(jì)念幣的傳統(tǒng)發(fā)行方式、獲取渠道以及流通管理模式，已與市場(chǎng)需求不相適應(yīng)，亟待進(jìn)一步完善。

一、美國紀(jì)念幣發(fā)行的管理理念和經(jīng)驗(yàn)做法

美國紀(jì)念幣發(fā)行歷史較早，管理也較為規(guī)范和成熟。通過《1996年紀(jì)念幣改革法》，在法律法規(guī)層面做了進(jìn)一步明確，并通過對(duì)一些相關(guān)法律條款進(jìn)行細(xì)化和完善，有效遏制了紀(jì)念幣發(fā)行過多、過濫問題，形成了較為先進(jìn)的紀(jì)念幣現(xiàn)代管理模式。

其主要特點(diǎn)：一是專門立法，依法對(duì)發(fā)行與流通進(jìn)行管理。在美國，流通紀(jì)念幣雖然也是美國的法定貨幣。但《1996年紀(jì)念幣改革法》對(duì)紀(jì)念幣的定義為：具有特殊意義和稀缺性的“特殊商品”。從收藏和升值的角度，確認(rèn)了其作為錢幣物品所具有的商品、流通、升值和收藏等特性。二是定位較高，主要體現(xiàn)紀(jì)念意義和宣傳教育。美國《1996年紀(jì)念幣改革法》對(duì)紀(jì)念幣發(fā)行項(xiàng)目給予嚴(yán)格控制，體現(xiàn)了高度的紀(jì)念意義本性，主題選擇也更加注重對(duì)美國歷史、文化和體制的宣傳和教育。三是總量控制，防止發(fā)行量過多、過濫。為防止過量的紀(jì)念幣發(fā)行淡薄人們的紀(jì)念和珍惜意識(shí)，提高其收藏價(jià)值及升值空間，美國以法律形式規(guī)定，實(shí)行有上限的彈性發(fā)行管理，每年發(fā)行紀(jì)念幣項(xiàng)目不超過2個(gè)。四是溢價(jià)發(fā)行，發(fā)行收益專用。目前美國紀(jì)念幣發(fā)售完全市場(chǎng)化，其發(fā)行價(jià)格由稅費(fèi)、成本和溢價(jià)基金三部分組成，政府不承擔(dān)紀(jì)念幣項(xiàng)目成本。其中溢價(jià)基金根據(jù)紀(jì)念幣發(fā)行的目的，已經(jīng)累計(jì)募集了4億多美元用于特定的公益事業(yè)。五是市場(chǎng)運(yùn)作，發(fā)行與流通管理公開化。實(shí)行一級(jí)市場(chǎng)制，銷售主體是美國鑄幣局，并委托其他證券、基金交易所及社會(huì)公益機(jī)構(gòu)、金融業(yè)等進(jìn)行市場(chǎng)銷售，并由美國國會(huì)（紀(jì)念幣立法授權(quán)機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)對(duì)制造和銷售程序進(jìn)行監(jiān)督。

二、我國紀(jì)念幣發(fā)行沿革與管理現(xiàn)狀

（一）普通紀(jì)念幣發(fā)行沿革。我國自1984年開始發(fā)行紀(jì)念幣。根據(jù)《人民幣管理?xiàng)l例》，紀(jì)念幣的主題、面額、圖案、材質(zhì)、式樣、規(guī)格、發(fā)行數(shù)量、發(fā)行時(shí)間等由中國人民銀行確定，涉及重大政治、歷史題材報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。其發(fā)展和沿革經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從粗到精、從紀(jì)念意義到觀賞價(jià)值并存的發(fā)展進(jìn)程。主要包括：一是材質(zhì)多樣并逐步替代。通過多年的經(jīng)驗(yàn)積累，30年來紀(jì)念幣材質(zhì)選用越來越精細(xì)化和經(jīng)濟(jì)化，分為六個(gè)系列：鎳銅合金、銅芯合金、紫銅合金、黃銅合金、鋼芯鍍鎳和黃白雙色銅合金系列，幣面抗氧化性逐步增強(qiáng)，制作成本不斷降低。二是主題越來越鮮明。選取的題材涉及歷史事件、重大政治活動(dòng)、體育、珍稀動(dòng)物、生肖、文化遺產(chǎn)等多方面，反映了社會(huì)關(guān)注點(diǎn)，凸顯了時(shí)代特點(diǎn)。三是逐步增強(qiáng)了防偽性能。自1984年發(fā)行紀(jì)念幣開始，我國就把防偽性作為主要技術(shù)加以采用，主要包括邊部等距間斷絲齒和邊部滾字技術(shù)，縮微文字技術(shù)和暗記，隱形雕刻技術(shù)等。四是觀賞藝術(shù)性越來越強(qiáng)。近年來采用的雙色鑲嵌技術(shù)（如1997年發(fā)行的《慶祝中華人民共和國香港特別行政區(qū)成立》紀(jì)念幣），填補(bǔ)了我國在流通硬幣上采用雙色工藝制造的空白。噴砂工藝的運(yùn)用（如“熊貓”紀(jì)念幣），突出了硬幣圖案的浮雕效果、美學(xué)效果和觀感效果。

（二）管理現(xiàn)狀。我國現(xiàn)行對(duì)有關(guān)普通紀(jì)念幣流通管理，主要是依據(jù)人民幣管理的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章、規(guī)定等進(jìn)行監(jiān)管。這些法律包括《中華人民共和國人民幣管理?xiàng)l例》，中國人民銀行可以根據(jù)需要發(fā)行紀(jì)念幣。紀(jì)念幣是具有特定主題的限量發(fā)行的人民幣，包括普通紀(jì)念幣和貴金屬紀(jì)念幣；中國人民銀行應(yīng)當(dāng)將紀(jì)念幣的主題、面額、圖案、材質(zhì)、式樣、規(guī)格、發(fā)行數(shù)量、發(fā)行時(shí)間等予以公告。中國人民銀行不得在紀(jì)念幣發(fā)行公告發(fā)布前將紀(jì)念幣支付給金融機(jī)構(gòu)；禁止非法買賣流通人民幣。紀(jì)念幣的買賣，應(yīng)當(dāng)遵守中國人民銀行的有關(guān)規(guī)定。《經(jīng)營、裝幀流通人民幣管理辦法》：經(jīng)營流通人民幣實(shí)行許可證管理制度。中國人民銀行各分支機(jī)構(gòu)是經(jīng)營流通人民幣申請(qǐng)的受理機(jī)構(gòu)，中國人民銀行各分行、營業(yè)管理部、省會(huì)（首府）城市中心支行、深圳市中心支行是經(jīng)營流通人民幣的審批機(jī)關(guān)；經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，擅自經(jīng)營、裝幀流通人民幣的，依照《中華人民共和國人民幣管理?xiàng)l例》第四十四條進(jìn)行處罰。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于禁止非法買賣人民幣的通知》：普通紀(jì)念幣自發(fā)行之日起一年內(nèi)只準(zhǔn)等值交換，貴金屬紀(jì)念幣自發(fā)行之日起即可上市經(jīng)營。《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于禁止非法買賣人民幣的通知〉的通知》：紀(jì)念幣分普通紀(jì)念幣和貴金屬紀(jì)念幣。普通紀(jì)念幣自發(fā)行之日起一年內(nèi)只準(zhǔn)等值交換，貴金屬紀(jì)念幣自發(fā)行之日起即可上市經(jīng)營；凡設(shè)立經(jīng)營人民幣的經(jīng)銷部和經(jīng)銷點(diǎn)，必須經(jīng)中國人民銀行各省、自治區(qū)、直轄市分行批準(zhǔn)，并經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)；各地現(xiàn)有的錢幣市場(chǎng)由各省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理機(jī)關(guān)會(huì)同中國人民銀行各省、自治區(qū)、直轄市分行進(jìn)行清理整頓，符合條件的，由中國人民銀行各省、自治區(qū)、直轄市分行審批，并由工商行政管理部門對(duì)其重新登記，依法進(jìn)行管理。

三、當(dāng)前我國紀(jì)念幣發(fā)行管理模式的優(yōu)劣勢(shì)分析

我國的紀(jì)念幣發(fā)行渠道大致分為三類：通過人民銀行發(fā)行庫把紀(jì)念幣分配給金融機(jī)構(gòu)，然后由金融機(jī)構(gòu)通過其營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)窗口將紀(jì)念幣兌換給群眾；通過總行唯一指定的北京康銀閣錢幣有限責(zé)任公司向社會(huì)發(fā)行；通過中國錢幣學(xué)會(huì)向全國錢幣學(xué)會(huì)會(huì)員配售。其優(yōu)勢(shì)在于：一是整合了社會(huì)力量。紀(jì)念幣實(shí)行限量發(fā)行，在材質(zhì)、樣式、特種技術(shù)等方面逐步實(shí)現(xiàn)新的突破，能有效促進(jìn)貨幣技術(shù)發(fā)展。因此能夠得到國家、人民銀行及相關(guān)部門的大力支持。二是內(nèi)容豐富多彩。我國具有博大精深的歷史題材、現(xiàn)實(shí)重大事件以及豐富的自然資源，其承載的紀(jì)念意義以及圖案、色彩、形狀等方面呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，能反映不同時(shí)期的地理、歷史、文化、民族風(fēng)情或科學(xué)技術(shù)發(fā)展的特定事件。三是流通空間大。我國是多民族國家，人口眾多、面積廣大，各地錢幣市場(chǎng)普遍建立，有助于紀(jì)念幣的發(fā)行和錢幣市場(chǎng)的繁榮。

但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，也存在著許多的劣勢(shì)和弊端：一是發(fā)行渠道和兌換方式相對(duì)單一。目前我國紀(jì)念幣發(fā)行仍沿用傳統(tǒng)的銀行網(wǎng)點(diǎn)柜臺(tái)兌換方式，先到先得、現(xiàn)場(chǎng)兌換。當(dāng)發(fā)行量較少時(shí)，凸顯供求矛盾。二是科學(xué)技術(shù)相對(duì)落后，發(fā)行兌換信息溝通不暢。中國人民銀行《發(fā)行公告》告知范圍和渠道不暢，社會(huì)公眾對(duì)所在地區(qū)紀(jì)念幣發(fā)行數(shù)量、兌換網(wǎng)點(diǎn)和兌換時(shí)間等具體信息缺乏了解。三是缺乏周密的發(fā)行方案。缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，發(fā)行種類和發(fā)行量不穩(wěn)定。四是缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，流通和兌換工作監(jiān)管不規(guī)范，出現(xiàn)炒買炒賣現(xiàn)象等。

四、目前我國紀(jì)念幣發(fā)行管理模式存在問題及成因

（一）監(jiān)管部門的法律地位不明確。依照《人民幣管理?xiàng)l例》第五章的規(guī)定，中國人民銀行只對(duì)人民幣（包括紀(jì)念幣）印制企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的違法行為具有執(zhí)法權(quán)，而其他市場(chǎng)主體的違法行為則沒有執(zhí)法權(quán)。如違反《條例》第十三條規(guī)定的行為（未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)研制、仿制、引進(jìn)、銷售、購買和使用印制人民幣所特有的防偽材料、防偽技術(shù)、防偽工藝和專用設(shè)備），由工商行政管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)查處；《條例》第二十五條、第二十六條、第二十七條第一款、第二項(xiàng)和第四項(xiàng)規(guī)定的行為（非法買賣流通人民幣、未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)裝幀人民幣、仿制人民幣圖樣等），由工商行政管理機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)查處；對(duì)于故意毀損人民幣的行為，則由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處。

（二）執(zhí)法處罰規(guī)定不明確。《人民幣管理?xiàng)l例》第41條規(guī)定的行政處罰為“2萬元以上20萬元以下的罰款”，第44條規(guī)定的行政處罰為“并處1000元以上5萬元以下的罰款”等。但現(xiàn)行法律制度未就普通紀(jì)念幣流通價(jià)格和流通管理做出規(guī)范，難以界定“非法炒作”。從而造成現(xiàn)行規(guī)定太原則、太籠統(tǒng)，自由裁量空間大，不易掌握?qǐng)?zhí)法尺度。

（三）發(fā)行渠道不明確。中國人民銀行有關(guān)發(fā)行紀(jì)念幣的《公告》內(nèi)容，未明確面向公眾兌換的金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，社會(huì)公眾不知道到哪家金融機(jī)構(gòu)去兌換，紀(jì)念幣發(fā)行渠道“不透明”，社會(huì)公眾反映強(qiáng)烈。

（四）流通市場(chǎng)監(jiān)管不明確。紀(jì)念幣具有較高的收藏價(jià)值和升值空間，因而在流通中出現(xiàn)了無證經(jīng)營行為、民間炒買炒賣和哄抬價(jià)格現(xiàn)象。按照《人民幣管理?xiàng)l例》及相關(guān)規(guī)定，紀(jì)念幣發(fā)行和流通市場(chǎng)的監(jiān)管部門包括人民銀行、工商行政管理部門、公安機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)，但目前相關(guān)部門間尚未形成監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有明確主要的監(jiān)管部門和職權(quán)，難以形成有效監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)違法違規(guī)行為打擊不力。

（五）溢價(jià)發(fā)行機(jī)制不明確。目前我國紀(jì)念幣的發(fā)行面額大多為一元和五元，而以鎳銅合金、鋼芯鍍鎳、鉛合金等質(zhì)材鑄造的成本價(jià)就在0.96元，幾乎與幣面價(jià)值相等，而溢價(jià)發(fā)行的裝幀紀(jì)念幣發(fā)行量更小。因此，目前流通紀(jì)念幣的“平價(jià)發(fā)行”方式，已經(jīng)使價(jià)格和價(jià)值發(fā)生背離。

五、完善普通紀(jì)念幣發(fā)行管理的建議

（一）依法進(jìn)行定義。出臺(tái)專門法規(guī)，或修訂《人民幣管理?xiàng)l例》、《經(jīng)營、裝幀流通人民幣管理辦法》等規(guī)范性文件，對(duì)普通紀(jì)念幣的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營監(jiān)管、行政執(zhí)法等進(jìn)行法律定義，并合理界定“炒作”與“合法”等，使法律法規(guī)體系更加完善。

（二）合理控制規(guī)模。制定科學(xué)的紀(jì)念幣發(fā)行規(guī)劃和方案，合理控制項(xiàng)目、數(shù)量和規(guī)格、種類。實(shí)行有上限的彈性發(fā)行量管理模式，限定發(fā)行項(xiàng)目和數(shù)量的上限，打造精品紀(jì)念幣項(xiàng)目。

（三）健全發(fā)售模式。在現(xiàn)有的由人民銀行主導(dǎo)、各金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)兌換的基礎(chǔ)上，可通過搖號(hào)產(chǎn)生中簽者或由群眾在網(wǎng)上申購，由公證機(jī)關(guān)公證，中簽者按照規(guī)定購買。

（四）實(shí)行溢價(jià)發(fā)行。完善溢價(jià)發(fā)行方式，增加發(fā)行收益，強(qiáng)化溢價(jià)收益管理，重點(diǎn)對(duì)慈善事業(yè)和保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)等產(chǎn)生積極的社會(huì)效益，形成取之于民、用之與民的良性循環(huán)。

（五）制定管理辦法。出臺(tái)《紀(jì)念幣管理法》，將紀(jì)念幣的發(fā)行納入法律管理范疇，明確主管機(jī)關(guān)、監(jiān)管職責(zé)、銷售渠道、量化限制、價(jià)格組成、溢價(jià)效能等，增強(qiáng)法律約束力。

（六）建立長效機(jī)制。按照“誰發(fā)行、誰監(jiān)管”的原則，賦予中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)相應(yīng)職權(quán)，負(fù)責(zé)發(fā)行和流通管理，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行有效查處，確保普通紀(jì)念幣的發(fā)行和管理規(guī)范、合法、公平、公正并日臻完善。